黨內行為及其接受司法審查問題探究

趙旸頔 馮鐵栓

[摘要]2014年10月，中國共產黨召開了十八屆四中全會，提出全面推進依法治國，其中指出作為執政黨的共產黨不僅要領導立法更要依法執政、同時要完善黨內法規的建設。結合我黨此次會議精神，法治社會要求黨權受到法的約束，解決黨與法之間的關系尤為必要，而黨內行為在很大程度上影響著黨權的行使。鑒于共產黨的特殊性質，本文結合關于行政機關以及社團法人的相關理論以及規定理清了黨權的邊界即提出了黨內行為包括黨內法規以及黨內具體行為，并在此基礎上提出黨內行為應當接受司法審查的觀點。

[關鍵詞]黨內法規；黨內具體行為；法治；司法審查

2014年10月，中國共產黨在十八屆四中全會上明確提出了依法治國。“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法?！币婪ㄖ螄鴮τ谖覀儓陶h無疑提出了新的挑戰，即形成完善的黨內法規體系和依法執政。那么在我黨高度重視法制建設的今天，黨內行為究竟是什么，黨內行為是否應當接受司法審查？基于此，本文分為四大部分，第一部分為黨內行為的第一種形式即黨內法規的相關介紹，第二部分則是黨內行為的另外一種形式即黨內具體行為的介紹。第三部分則在前兩者基礎上探討黨內行為接受司法審查的相關問題。最后一部分則是提出了一個總結性的展望。

一、黨內法規的性質以及法律地位

1、黨內法規的定義

黨內法規，1990 年，中共中央發布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（ 以下簡稱《暫行條例》） ，將省級黨委以上黨的領導機關制定的規章制度統稱為“黨內法規”。此后，在2013年中共中央又發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》，并將前者予以廢除，指出黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。該條例作為黨內“立法法”將黨內法規這一名稱及其概念予以了正式化。結合該條例對黨內法規的定義，可以明確的指出，黨內法規僅僅是用來調整黨內事務，并不用來調整國家事務。

盡管在此之前，也經常有許多黨政聯合發文的現象，如中共中央、國務院《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》、中共中央、國務院《關于治理向企業亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于領導干部報告個人有關事項的規定》等，這些文件在條例公布之前其黨內法規的性質或許還有爭議[1]，但是在條例頒布后，應當否認其黨內法規的性質。

關于另一類由中共中央頒發的文件，不僅僅是用來調整黨內事務，更多的是用來調整政務或社會事務的，如中共中央《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》、中共中央《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，針對此類文件，只能視為是共產黨作為我國執政黨，對于廣大群眾的一種莊嚴宣告以證明其合法性的政策或者綱領，不能將其作為黨內法規。首先依據條例“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則”。那么諸如決定、決議應當認為是執政黨的執政方針，而不能視為是黨內法規，其次，針對某些學者如姜明安教授所認為的“中國共產黨運用決定、決議或其他形式的黨內法規規范政務和社會事務是由中國共產黨的特殊執政地位決定的，是中國特色社會主義的“特色”之一。”[2]筆者并不贊同，共產黨盡管作為執政黨有其特殊性，主要表現在能夠以自己的執政理念影響政府，但是如果因此就承認共產黨作為執政黨可以直接對于不特定多數的非黨員群體發號決議恐怕有失穩妥。

因此，對于黨內法規的認定應當做出這么一個結論，即由共產黨有權機關及部門做出的僅限于調整黨內事務的經過一定程序制定的在黨內具有普遍約束力的規范性文件。

2、黨內法規的法律地位

黨內法規，就其法律地位來說，存在著諸多爭議，其根源在于對法的界定。

目前法學界主流觀點認為法即由國家有權機關通過法定程序制定的有普遍約束力的規范性文件。如“由國家制定或認可的、以國家強制力保證執行的行為規范的總和”?！胺x不開國家?！瓫]有國家就不可能有法”[3]然以羅豪才、宋功德教授為代表則主張法不僅包括國家法，在公共治理浪潮高漲的今天，法律還應該包括由社會公權力機構制定的社會法。而姜明安教授在此觀點上提出法不僅包括國家法、硬法，還應包括社會法、軟法、國際法。

這三種觀點的存在都有其合理性，也有一定的社會存在為依托，但是卻忽視了法與法律的區別，法可以包括軟法。但是法律卻不可以包括那些軟法。那些所謂的軟法固然在依法治國的今天，應當遵守，當然也僅限于組織內部成員，但是軟法的遵守需要以軟法與作為國家法的憲法、法律不抵觸為前提，否則軟法的存在即喪失其合理性、合法性。

共產黨作為擁有公權的社會團體[4]，在完成其使命的過程中需要有自己的章程，機關，團體內部的規范文件，然黨內法規基于其自身的性質應當認為是一般社會團體的內部規章制度，不應該把其上升到與國家法相并列的地步，更不應該賦予其以國家法的性質。因此黨內法規的性質應當定性為社團內部規章制度，這方面在一定程度上可以參照《公司法》關于公司決議如果程序違法則決議可撤銷，內容違法則無效的規定。而共產黨在《條例》中明確指出黨內法規違背章程，上位黨內法規，憲法、法律則無效。也在一定程度上彰顯了共產黨作為一般社會團體的屬性，其黨內法規也僅僅是一般社會團體的內部規章制度的性質，只不過相比起來黨內法規更加具有層級、體系、規范、受眾更多、社會關注度更高的特點。

二、黨內具體行為的性質與界定

談到黨內具體行為的性質，首先需要對性質做出一番說明，性質乃事物本身所具有的與其他事物不同的根本屬性。黨內具體行為的性質也就是說黨內具體行為應當具備的與其他事物相區別的根本屬性。

首先黨內具體行為區別于行政機關的具體行為，行政機關的具體行政行為具有可訴性毫無爭議，共產黨作為執政黨盡管在很大程度上影響著政府機關的行為，但是共產黨和政府的確是不同的事物，前者屬于社會組織，社會團體，后者屬于國家機器的一部分。因此黨內具體行為區別于政府的具體行政行為。

其次，黨內具體行為區別于黨內抽象行為即黨內法規，黨內抽象行為處理的是針對不特定多數黨組織成員的行為標準，而黨內具體行為則是針對于特定的黨員所為的影響其權利的行為。此外黨內抽象行為需要經過黨內特定程序作出，體現的更多屬于民主導向，而黨內具體行為則更多是依照現有的黨內抽象行為作出，體現的更多是執行效率導向。因此黨內具體行為區別于黨內抽象行為。

最后，共產黨作為執政黨，其嚴密的組織使得一般的社團法人無法與其相提并論。一般的社團法人對于社團成員的內部規章制度不得違背國家的憲法、法律、行政法規、行政規章，否則其可能面臨無效的法律評價；其次一般的社團法人針對其成員并不當然具備立案調查的準司法的權力；再次，一般的社團法人對于政府的決策影響甚微，而共產黨則在很大程度上能夠影響甚至決定政府的決策；最后，一般的社團法人都需要經過民政部門或者工商部門的登記，而共產黨的地位是由憲法賦予的，不需要登記。

盡管從以上區別中可以看到共產黨具體行為的性質區別于共產黨的黨內抽象行為、區別于政府的具體行政行為。甚至與一般的社團法人也存在很大區別。但是不可否認的是共產黨畢竟是為了達成特定目標或者使命集合起來，建立自己的機關，在自己的章程范圍內依法履行職務的一群有共同目標的人。其在根本上仍應當定性為社會團體法人。其具體行為也應當比照“特別權力說”認定為組織內部針對于特定社員做出的具體行為。

三、黨內法規以及黨內具體行為司法審查

1、司法審查的必要性

司法審查，從不同的層面理解，有著不同的含義。司法審查，在不同的語境中也有著不同含義。國內憲法學者對于司法審查的概念傾向于把之界定為違憲審查，并且認為是司法機關通過司法程序審查立法和行政是否違憲的制度。[5]而國內行政法學者則把之作為司法機關對于行政訴訟或非訴行政案件的審查的代名詞。[6]國內亦有學者從法學理論的層面理解司法審查，將之定義為與司法救濟，即權利受害方向法院發出請求，請求法院依職權對于其受害的范圍判決侵害方對其予以補償。[7]

鑒于司法審查的含義比較多元化，并沒有一種確定的定義，在本文，則嘗試著結合以上三種定義對司法審查做出一個較合理的定義。司法審查即司法機關對于一切破壞現行法律秩序的無論是個人抑或是社會組織、國家機關的具體行為抑或是抽象行為依照法定程序予以裁判或者在職權范圍內提出司法建議的行為。

十八大四中全會明確指出了我黨要依法治國，黨的執政行為要受制于現行的憲法、法律。建設社會主義法治國家更是在向全社會發出“黨在法下”的信號，社會主義國家是由憲法和法律來統治的，不是由共產黨凌駕于憲法法律之上進行統治的。共產黨組織作為社會組織，通過其自身的行為來影響政府的決策固然有其合理性，但是其黨內行為應當在憲法法律范圍內進行。

2、司法審查的可行性

黨內行為接受司法審查，無疑是對于政黨內部行為的干涉，但是沒有司法的終局性審查，政黨內部行為的合法性將會難以保證，黨員作為公民的基本權利也將因為喪失司法的最終救濟而難以保證。因此，司法審查也就成為了一種必要。

首先，縱觀各國關于政黨的立法，大多針對政黨的行為進行了一番約束，并且也規定了政黨違憲違法的責任。如德國就政黨政治獻金行為的責任規定。我國《憲法》也明確指出“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”那么共產黨如果違背憲法法律，其責任由誰追究最為恰當呢？首先，肯定不是該政黨，其次，基于政黨對行政機關強有力的影響，由行政機關來追究也有失公允。那么在立法機關與司法機關中相比，不同的政治制度，其效果不同。在我國的人民代表大會制度背景下，由全國人大及其常委會追究更符合理論上的要求，即全國人大及其常委會的憲法監督權。然而在我國基于共產黨不需要競選，其政黨行為違憲違法的政治性相比多黨制國家政黨行為的政治性相對更少，其違憲違法的法律責任則更多一些。政治性責任，司法機關一般不介入，更多由民選的機關來追究。而法律責任，基于專業性更強的特點，更多由司法機關予以追究。故而我國共產黨內部行為的違憲違法責任由法院來追究更符合我國憲政架構以及國際形勢。

然后，共產黨作為一個政黨，在本質屬性上屬于一個社團法人，其有著社團法人的一般特征，社團法人的內部規章制度以及對于社員的權利所作出的處分，如果違背現行法律規定的話，是允許社員提起訴訟的，如《公司法》中就公司這一社團法人就股東權利受損或公司權利受損，在窮盡內部救濟機制以后，便可向法院提起訴訟，由法院做出裁決。盡管共產黨不同于公司這種盈利性的社團法人，但是其基于一般社團法人的性質應當在該方面與公司這種社團法人存在一定的相通性。不妨借鑒一下關于公司社團法人的某些規定。

最后，盡管共產黨作為一個社團法人與政府機關的國家機器屬性有著根本的區別，但是由于其共同具備的成員數量多，內部機構健全、內部法規制度完備，都具有一定公權力等屬性，在一定程度上在某些問題上可以加以借鑒。如共產黨內部的法規與政府系統內部的規范性文件、共產黨組織與黨員關系與政府機關與其公務員的關系，這兩對關系可以進行類比。政府內部行政行為以及內部的規范性文件，基于其內部管理的需要，司法機關往往不會介入，但是當內部行為直接影響到成員的基本權利時候，如開除公職處分行為一般情況都可以進行司法救濟的。這無疑也為政黨內部行為接受司法審查提供了一定的依據。

3、司法審查的界限

關于司法審查的必要性與可行性已在前文論及，不再贅述，然共產黨組織作為一個社團法人，基于社團自治的理念，國家權力尤其是國家司法權在介入其內部時候，應當有所保留，也即司法審查應當有一定的界限，不能過度干預。關于政黨內部行為的司法審查界限，目前現有論及，可以借鑒一下目前關于高校內部管理行為、政府內部行為的司法有限介入觀點。

首先，司法審查的范圍應當包括黨內法規。在2014年《行政訴訟法》修訂以前普遍認為司法機關的審查范圍僅限于具體行政行為不包括抽象行政行為，然修訂后，對于規章以下的抽象行政行為允許附帶審查，黨內法規作為一種不屬于國家法范疇的規范性文件在一定程度上也應當允許司法機關進行附帶性審查，但是基于黨內法規的特殊性，在發現黨內法規違背憲法和法律時候，應當層報最高法院，由最高法院向該黨內法規制定機關提出司法建議并向全國人大及其常委會申請啟動違憲審查，

其次，就黨內具體行為的司法審查，司法機關應當采取克制原則，不應當過分干預。其審查的范圍應當僅限于涉及黨員的最基本權利受到侵害的情況。對于黨員的處分行為，應當僅限于開除黨籍，對于吸收黨員與否的問題，應當從保護公民結社權的角度進行合理介入，進行適當司法審查。對于黨內雙規行為，如果侵犯到黨員的基本人權時候，應當啟動司法審查。如果黨員的選舉權、被選舉權受到非法侵犯的時候，司法機關也應適當干預以保護公民的基本政治權利。

最后，司法機關的干預范圍應當嚴格限制在事關黨員基本權利受到非法限制、非法剝奪的層面，對于黨內紀律嚴于國家法律的情況不能一概否認黨內行為的合法性，應當結合具體情況加以分析。

四、黨內行為司法審查的展望

隨著中共的執政理念的不斷更新，黨權與法權之間的關系進一步明確，共產黨有了更強的法治意識，黨的執政行為應當依照憲法和法律進行，不能違背憲法和法律已經得到確認。這在一定程度上為進一步規范黨內行為以及政黨立法奠定了基礎。

然而黨內行為接受司法審查的理論尚未完全形成，不管是普通社團法人論抑或是公權力機關論都不足以將共產黨的性質進行完整的描述，相關理論也都存在瑕疵。但是事物都是普遍性與特殊性的結合。相信將政黨看作一個兼具普通社團法人與行政機關的特征的組織或許在一定程度上能夠對解決政黨內部行為接受司法審查的理論困境創造條件。

[參考文獻]

[1]姜明安在《論中國共產黨黨內法規的性質與作用》載《北京大學學報》2012年第3期認為也應當屬于黨內法規，盡管其并不規范。如“這些由黨政共同發布的規范性文件叫“黨內法規”似乎不合適，認定其“黨內法規”的性質應該說是不妥的。隨著黨內法規的法制化、規范化，這類形式的法規今后應該會越來越少，直至不再存在”

[2]姜明安 《論中國共產黨黨內法規的性質與作用》載《北京大學學報》2012年第3期

[3]孫國華主編：《法學基礎理論》，北京：法律出版社 1982 年版，第 48 頁

[4]1981年黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》強調：“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內活動

[5]參見羅豪才《吳擷英著，資本主義國家的憲法和政治制度》北京大學出版社，1997.04，第31頁

[6]參見呂尚敏著《行政執行人員的行動邏輯 以W河道管理局為樣本的法社會學考察》中國法制出版社，2012.12，第52頁

[7]參見徐家力著《知識產權保護研究 從傳統到現代》，上海交通大學出版社，2013.01，第171頁