三大改策性銀行改革方案呈現兩大看點：公司治理為重點 資本約束是關鍵

1994年，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行作為政策性銀行成立。三大政策性銀行的成立，一方面為我國經濟改革轉軌服務，另一方面也使四大銀行擺脫政策性貸款業務，轉型商業性銀行。多年來，三家政策性銀行在支持國內企業“走出去”，服務國家經濟建設，促進經濟結構調整，實現國民經濟平穩較快增長以及應對國際及區域經濟危機等方面，發揮了不可替代的重要作用。

經過21年的發展，政策性銀行再次迎來了改革的歷史機遇。4月12日，由中國人民銀行會同有關單位提出的國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行的改革方案，已經正式獲得批準。其中，國家開發銀行明確定位為開發性金融機構，而中國進出口銀行、中國農業發展銀行進一步明確了政策性銀行的定位。

21年來，三大政策性銀行的發展取得了令人矚目的成績。

截至2014年年底，國開行累積發放鐵路公路電力貸款超過5 2萬億元。支持的鐵路、公路建設里程分別占全國總里程的60%和30%。累計發放城鎮化貸款超過8萬億元。累計發放棚戶區改造貸款8069億元，同業占比超過80%。累計發放助學貸款692億元，支持家庭經濟困難學生1239萬人次。此外，國開行國際貸款業務余額3198億元，資產總額10 1萬億元，不良貸款率0 63%，累積創利稅8700億元。

中國進出口銀行在擴大我國機電產品、成套設備等高新技術產品出口、支持中國企業“走出去”，促進對外關系發展和國際經貿合作等方面發揮了重要作用。自2010年至2014年，中國進出口銀行累計發放貸款3.2萬億元，支持了1 46萬億美元的產品進出口。支持的機電產品和高新技術產品進出口額占全國總額的14.8706，成為推動外貿穩定增長和結構優化的重要力量。

中國農業發展銀行在服務“三農”特別是支持糧棉油收購、農業開發和農村、農業基礎設施建設方面發揮了重要作用。2004年至2014年末，中國農業發展銀行累計發放糧棉油收購貸款4 78萬億元，每年支持的糧食收購占當年商品糧總量的60%左右，棉花收購占總產量的50%左右。2007年至2014年末，累積發放農村、農業基礎設施建設貸款1. 7萬億元，共支持項目8893個。截至去年末，農發行資產總額3.15萬億元，貸款余額2.83萬億元，去年實現凈利潤152億元。

雖然三大政策性銀行自成立以來取得了明顯的成績，但同時也存在一些問題，特別是在公司治理不完善、資本金嚴重不足、約束機制不健全、可持續發展能力不強等方面存在不足。除此以外，政策性功能定位模糊、監管弱化等問題日益顯現。因此，需要通過加快改革建立更好地為當前經濟發展服務、并可持續運營的政策性、開放性金融機構。

近年來，我國進入經濟發展新常態，穩增長、調結構對政策性金融機構的要求不斷提高。

對外經濟貿易大學研究生院常務副院長丁志杰在接受本報記者采訪時表示，當前中國加大結構性改革力度，加快實施創新驅動發展戰略，建設“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等重要戰略，均需要巨大的基礎設施投資。而開發性金融和政策性金融是其中的支撐力量，這要求對政策性銀行的政策性業務和自營性業務作出明確區分。

早在2007年，全國金融工作會議明確了政策性銀行“分類指導，一行一策”的改革原則。2012年，全國金融工作會議指出，政策性金融機構要堅持政策性業務為主題，明確劃分政策性業務和自營性業務，實行分賬管理和分類核算。黨的十八屆三中全會明確要求“推進政策性金融機構改革”，說明政策性銀行改革得到國家空前重視。2014年中央經濟工作會議要求抓緊推出政策性、開發性金融機構改革方案，加大對公共投資和對外開放的金融支持。2015年，《政府工作報告》提出，發揮好開發性金融、政策性金融在增加公共產品供給中的作用。

中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇在接受本報記者采訪時表示，國開行作為開發性金融機構的代表，凸顯了以中長期投融資業務為主的開發性金融的重要作用。市場運作、中長期保本微利、實現財務可持續是開發性金融區別于政策性金融的最大不同之處。開發性金融在我國基礎設置建設、棚戶區改造、新型城鎮化建設、支持企業“走出去”等方面提供了大量的資金支持。同時.郭田勇認為，在健全公司治理方面，政策性銀行要建立科學、規范、有效的決策機制，要按照職責明確、有效制衡、科學管理的原則，實現中長期可持續發展。

國務院發展研究中心金融研究所所長張承惠向記者表示，政策性銀行改革后，需明晰政策性金融監管主體及監管權責，其監管應與一般意義的金融機構監管有所不同。政策性金融的主要監管者應通過評價和考核其政策績效、構建長效的資本補充機制等方式，實施微觀與宏觀相結合的審慎監管。此外，監管主體還需依據特定政策目標，對政策性金融機構資本金增補、業務范圍調整、財務健康狀況和政策目標實現程度的評估等作出監管決策。

中國人民大學中國農村經濟與金融研究所常務副所長馬九杰在接受本報記者采訪時表示，政策性金融機構改革要堅持政策性金融發展方向，明晰政策性業務邊界。應對政策性銀行的定位、宗旨、性質、業務種類、資本總量與構成、資金來源與資金運用、內部公司治理結構等問題作出具體規定。

記者注意到，在國務院對國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行深化改革方案的批復中，都包含了“完善治理”和“資本約束”等內容。央行相關負責人對記者表示，通過改革，國家開發銀行的開發性金融機構功能定位更加明確.有助于發揮其在重點領域、薄弱環節、關鍵時期的重要作用。中國農業發展銀行和中國進出口銀行政策性功能和定位更加突出，資本實力和抗風險能力將顯著增強。隨著三大政策性銀行的治理結構、約束機制、內部管理進一步健全，其金融服務能力和可持續發展能力將穩步提升。

1994年以后，我國三家政策性銀行相繼成立。多年來，三家機構為我國基礎設施建設、支柱產業發展、機電產品和成套設備出口以及糧、棉、油收購等提供了大量金融服務，在支持各地企業“走出去”，服務國家經濟建設，促進經濟結構調整，實現國民經濟平穩較快增長以及在應對國際及區域經濟危機等方面，發揮了不可替代的重要作用。

國家開發銀行主要通過開展中長期信貸與投資等金融業務，為國民經濟重大中長期發展戰略服務，重在貫徹國家宏觀經濟政策，籌集和引導社會資金，緩解經濟社會發展的瓶頸制約和薄弱環節，致力于以融資推動市場建設和規劃先行，支持國家基礎設施、基礎產業、支柱產業以及戰略性新興產業等領域發展和國家重點項目建設，促進區域協調發展和城鎮化建設，支持保障性安居工程、中小企業、“三農”、教育、醫療衛生以及環境保護等領域的發展，支持國家“走出去”戰略，拓展國際合作業務。

中國進出口銀行成立于1994年，是直屬國務院領導的、政府全資擁有的國家銀行，其國際信用評級與國家主權評級一致。中國進出口銀行的主要職責包括：為擴大我國機電產品、成套設備和高新技術產品進出口，推動有比較優勢的企業開展對外承包工程和境外投資，促進對外關系發展和國際經貿合作，提供金融服務，在擴大我國機電產品、成套設備等高新技術產品出口、支持中國企業“走出去”，促進對外關系發展和國際經貿合作等方面發揮了重要作用。

中國農業發展銀行是直屬國務院領導的我國唯一的一家農業政策性銀行，1994年11月掛牌成立。主要職責是按照國家的法律、法規和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。建行以來，中國農業發展銀行服從和服務于國家宏觀調控，全面落實國家各項強農惠農政策，把實現良好的社會效益作為最重要的價值追求。目前，形成了以支持國家糧、棉購銷儲業務為主體、以支持農業產業化經營和農業農村基礎設施建設為兩翼的業務發展格局，初步建立現代銀行框架，經營業績實現重大跨越，有效發揮了在農村金融中的骨干和支柱作用。

國家開發銀行堅持開發性金融機構定位，適應市場化、國際化新形勢，充分利用服務國家戰略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優勢，進一步完善開發性金融運作模式，積極發揮在穩增長、調結構等方面的重要作用，加大對重點領域和薄弱環節的支持力度。通過深化改革，合理界定業務范圍，不斷完善組織架構和治理結構，明確資金來源支持政策，合理補充資本金，強化資本約束機制，加強內部管控和外部監管，將國家開發銀行建設成為資本充足、治理規范、內控嚴密、運營安全、服務優質、資產優良的開發性金融機構。

中國進出口銀行改革要強化政策性職能定位。堅持以政策性業務為主體，合理界定業務范圍，明確風險補償機制，提升資本實力，建立資本充足率約束機制，強化內部管控和外部監管，建立規范的治理結構和決策機制，把中國進出口銀行建設成為定位明確、業務清晰、功能突出、資本充足、治理規范、內控嚴密、運營安全、服務良好、具備可持續發展能力的政策性銀行，充分發揮在穩增長、調結構、支持外貿發展、實施“走出去”戰略中的功能和作用。

中國農業發展銀行改革要堅持以政策性業務為主體。通過對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制，確立以資本充足率為核心的約束機制，建立規范的治理結構和決策機制，把中國農業發展銀行建設成為具備可持續發展能力的農業政策性銀行。