對產業扶貧到戶工作的實踐與思考

楊杰文　陳美君　胡揚鵬

2013年開始，湖南省洞口縣在產業扶貧到戶工作上進行了有效探索，雖然在頂層設計上還有需要明確的地方，在操作層面上還有不到位的地方，但總體來講摸索出了一條實現精準扶貧之路。

一、基本做法

（一）全面找準扶貧對象

一是率先開展農村扶貧對象識別工作。2013年11月開始，洞口縣突破以前扶貧開發對象識別率只有2.12%的標準，按照“應扶盡扶”和2300元的扶貧標準，按25%、25%、31%的比例率先在3個試點村識別貧困人口1370人。二是全面找準扶貧對象。按照“戶主申請、村民小組提名、村民代表評議和票決、村委會審查公示、鄉鎮政府審核公示、縣扶貧辦復核公示、縣人民政府審批”的程序，準確識別出12.83萬農村扶貧對象并建檔立卡。

（二）探索科學的“農企”利益聯結機制

一是探索項目的有效對接方式。試點村有發展企業所加工農產品的資源優勢、傳統生產的技術優勢，貧困農戶有積極性，村干部得力，企業有發展基地的需求和愿望，村和企業進行雙向選擇。二是探索合作模式。2013年11月，在花園鎮泡桐村、洞口鎮雙聯村探索實施了“農產品加工企業+村委會+貧困農戶”的直接幫扶模式，在高沙鎮馬安村探索實施了“農產品加工企業+農民專業合作社+基地+貧困農戶”的股份合作模式。三是探索利益聯結機制。農產品加工企業（農民專業合作社）[以下簡稱“企業（合作社）”]與試點村貧困農戶、村委會分別簽訂合作協議，明確雙方責、權、利，要求企業（合作社）按保護價收購貧困農戶產品、提供技術服務、優先聘請勞動力、按時落實扶持資金，村委會及時協調各種矛盾、提供服務，貧困農戶按標準生產、將產品足額賣給企業。在經過近5個月探索實踐后，2014年3月，洞口縣人民政府正式出臺《洞口縣產業扶貧到戶實施方案》，為產亞扶貧到戶工作提供可操作性的政策依據。去年洞口縣又在幫扶模式、利益聯結機制等方面進行了完善。

（三）逐步轉變幫扶理念

一是轉“打卡到戶”為“產業扶貧到戶”。2013年以前，洞口縣的幫扶對象全部通過打卡到戶給予400元/人的補助。2013年開始，洞口縣徹底轉變思路，產業扶貧到戶資金必須與產業掛鉤，參與產業開發的貧困農戶才能享受扶持，不再實行“打卡到戶”。二是轉“按戶扶持”為“按量扶持”。所有產業扶貧到戶資金與產量掛鉤，即多勞多扶、少勞少扶、不勞不扶，每年所有參與產業開發的貧困農戶得到的扶持資金不一，打破了平均化。三是轉“單一模式”為“多形式幫扶”。幫扶模式由直接幫扶逐漸轉變為直接幫扶為主，股份合作、委托幫扶為輔的多種幫扶模式。

（四）創新產業扶貧到戶方式一是簽訂幫扶協議。企業（合作社）與扶貧辦簽訂幫扶責任狀，并且與聯結的貧困農戶簽訂合作協議，明確各方的責、權、利。二是前期墊付。年初根據產業扶貧到戶村貧困人口總數，按人平400元標準下達資金計劃。企業（合作社）按不低于30%計劃資金總量的標準，墊付部分生產成本，通過先期為貧困農戶提供生產資料減少貧困農戶前期生產成本。三是委托培訓。安排專項實用技術培訓資金，委托企業（合作社）組織專家利用各種形式，組織貧困農戶學習種、養技術。四是保護價收購。根據協議條款，企業（合作社）對貧困農戶實行保護價收購和高于市場價5%收購兩種方式。五是差別化扶持。鼓勵貧困農戶發展生產，實行“扶勤不扶懶”。對貧困農戶的扶持與產量（面積）掛鉤，對生豬、蔬菜等當年有受益的產業設立參與基地建設最低產量（面積）標準，建立產品收購臺賬，將剩余的應到戶資金按企業收購數量和種養數量加權核算后支付到戶，多賣多得，超過一定標準的大戶，公司再另行按量給予獎勵或返利；對油茶、柑桔等當年不能受益的產業以種植面積為標準按比例分年度進行扶持。六是預先分紅。石江鎮馬口村69戶253名貧困農戶全部以土地入股加入合作社，以土地數量確定股份，合作社統一組織管理，收益按股份分配。由于金銀花當年不能受益，合作社在負責前期全部投入資金的基礎上，按150元/畝為入股貧困農戶進行預分紅。

（五）強化后續管理

一是嚴格驗收。項目實施完成后，由企業（合作社）提出驗收申請，扶貧辦與財政局組成驗收小組，采取現場驗收和貧困農戶代表座談、抽樣調查相結合的方式進行實地驗收，杜絕弄虛作假。二是規范報賬。企業（合作社）必須提供貧困農戶簽字認可的補助花名冊，經公示、村委會蓋章認可后，再統一將產業扶貧到戶資金撥付到企業（合作社），由其兌現承諾，避免政府直接介入生產經營。三是維權保護。扶貧辦做好貧困農戶和企業的維權工作，監督企業（合作社）為貧困農戶提供的生產資料、生產工具價格不高于市場價，不以次充好，得到貧困農戶認可，收購時按價足額收購；貧困農戶生產的產品要確保賣給企業；利益分配要到位。

二、主要成效

（一）提高了扶貧工作的瞄準率

洞口縣開展產業扶貧到戶工作瞄準生豬、茶葉、柑桔、水稻、有機稻、油茶、楠竹、金銀花、蔬菜、紅薯、雙孢菇、楊梅、穆子等13個產業、34個村、15000名貧困人口，通過每戶簽訂訂單合同、制定幫扶計劃、幫扶措施、按人按產量（面積）核算扶持到戶資金等措施，讓扶貧資金瞄準了項目，幫扶措施瞄準了貧困農戶，確保幫扶資金100%落實到貧困人口，提高了扶貧工作的瞄準率。

（二）產業開發初見成效

2014年，洞口縣共有18家企業（合作社）分別與34個村的貧困農戶簽訂訂單合同，企業（合作社）派出技術員全程指導，多形式扶持貧困農戶建強基地、擴大生產。2014年共開發各類種植面積21880畝，養殖生豬18000頭，累計幫扶貧困農戶2989戶。

（三）貧困農戶受益明顯

一是試點村農民自愿改“打工經濟”為“產業經濟”。34個村有1000余名農戶放棄外出務工而留在家里參與產業開發，有效地解決了空心村、留守兒童、空巢老人等一系列社會問題。二是有效解決了荒田荒地。石江鎮馬口村、羅溪鄉徐家村等村荒蕪的田土全部參與了產業開發。三是貧困農戶增收明顯。合作企業收購羅溪鄉徐家村貧困農戶種植的有機稻比一般農戶高1元/公斤，產業扶貧到戶資金再扶持2元/公斤，貧困農戶比一般農戶年人均多增收1034元；生豬在保底價收購的基礎上，產業扶貧到戶資金再扶持40元/頭，貧困農戶比一般農戶人均多增收800元。四是解決了貧困農戶的銷售難題。企業（合作社）均與貧困農戶簽訂了購銷協議，即使市場疲軟，貧困農戶的產品銷售也能得到保障。五是貧困農戶安心做基地。有了技術、銷售、收入保障，貧困農戶更加安心做基地。

（四）企業（合作社）得到發展

一是生產有計劃。建好了基地，企業（合作社）能計劃有序地組織貧困農戶從事生產和收購，實現標準化生產。二是安心做市場。產業基地保障了企業（合作社）的原材料供應，有效幫助其正常生產的同時安心做好市場。三是利潤增加。在品種統一、標準統一的基礎上，進行集約管理，降低了收購成本，提高了原材料品質，增加了生產利潤。四是生產規模不斷擴大。2014年湖南旺正新材料有限公司新建了1個深加工車間4條生產線、1個初加工廠；洞口縣肉食冷凍有限責任公司新建5000噸肉丸火腿腸生產線1條；湖南雪峰山農業集團有限公司啟動40000噸果蔬空調保鮮庫建設項目。

（五）基礎設施日益完善

2014年洞口縣共整合農業、林業、水利、畜牧、交通、國土、發改、科技等部門資金800萬元，改善了34個試點村的路、水、電等基礎設施。

（六）觀念得到變化

政府由主導貧困村和貧困農戶進行產業開發變為引導發展，改變了以前政府在產業發展中唱“主角”、當出現老百姓增產不增收時政府又得當冤大頭、處理遺留矛盾的尷尬局面。產業扶貧到戶讓政府不再直接參與生產經營，只做好“指導員”、“服務員”、“監督員”的本分。

貧困農戶由被動接受幫扶變為自覺主動參與產業開發，由被動接受項目安排變為主動選擇項目開發，由等項目變為主動聯系企業（合作社），貧困農戶根據自身情況選擇企業（合作社），企業（合作社）根據自身生產特點選擇貧困農戶，雙方都經受了選擇與被選擇的考驗，貧困農戶和企業（合作社）的發展觀念得到根本性變化。

三、當前存在的問題

2014年初，申請參與的企業（合作社）18家、項目村34個，但到2014年底，實施完成并申請驗收報賬的企業（合作社）只有15家、項目村只有25個。究其原因，主要存在以下四個問題：

（一）政策設計上需更加注重點、面結合，扶優與扶弱相結合

《洞口縣產業扶貧到戶實施方案》要求以村為單位，“一村一品”，且達到一定規模，支持連片開發，導致一些村不符合“一村一品”要求，貧困農戶有強烈愿望且需要扶持的項目得不到扶持。

（二）企業（合作社）參與的積極性有待進一步提高

參與產業扶貧到戶的企業（合作社）雖然有不少受益，但當市場疲軟時，企業（合作社）必須保底價收購，就要讓利給貧困農戶，而產業扶貧到戶資金不能給予企業一分錢的支持，在一定程度上影響了企業（合作社）參與的積極性。如去年連續11個月生豬價格為11-13元/公斤，但合作公司仍按保底價14元/公斤收購，僅去年就讓利67.3萬元。

（三）部分項目受客觀因素等影響而無法按期實施，導致產業扶貧到戶資金滯留

由于產業扶貧到戶項目都是在年初申報并下達資金計劃，而又因季節、市場、自然條件等因素影響，使一些項目無法實施，從而造成項目無法驗收報賬、資金滯留的問題。去年洞口縣就有9個村無法驗收報賬，滯留資金103萬元。

（四）因后期管理松懈，個別項目失敗

當年不能受益需多年才能受益的項目，只要有一段時間放松管理，將會使項目失敗。如洞口縣高沙鎮三塘村實施的油茶栽培項目和黃橋鎮東邊村實施的金銀花種植項目，因管理不到位，現已失敗。

四、思考與建議

（一）要切實掌握各項扶貧工作的瞄準率，為貧困農戶量身定制扶貧方案

產業扶貧到戶工作瞄準了扶持人口，能夠切實掌握資金扶持效果，但這項工作也只瞄準了那部分有勞動能力、能參與產業開發的人，還有相當一部分貧困人口沒有被瞄準。因此，我們以后的扶貧工作要更加注重瞄準率，一是政策要瞄準，每一項政策出臺能惠及哪些貧困人口，每一個項目能使多少貧困人口受益，哪些幫扶措施適合哪些貧困人口；二是幫扶措施要瞄準，根據致貧原因分類采取幫扶措施，通過雨露計劃、實用技術培訓、金融扶貧、危房改造等方式來提高扶貧工作的瞄準率。

（二）進一步完善政策，參與主體轉“村為主”為“貧困農戶為主、村為輔”

在堅持“企農”結合的基礎上，實事求是、因地制宜發展產業，參與主體轉“村為主”為“貧困農戶為主、村為輔”。企業（合作社）申報產業扶貧到戶項目時，有意愿參與的貧困農戶都可以參與某一產業開發，一村允許有多種產業項目，貧困農戶只要參與了其中任一企業（合作社）組織的產業開發，均可納入扶持范圍，但不鼓勵1個貧困農戶參與多個產業開發。

（三）進一步調動企業（合作社）參與的積極性

產業的發展離不開企業（合作社）做大做強，因此，應允許將產業扶貧到戶資金按3：7的比例進行分配，即30%的資金直接用于幫助企業（合作社）發展生產，70%的資金用于貧困農戶扶持。

（四）改變產業扶貧到戶資金考核方式

產業扶貧到戶資金使用存在不確定性，建議財政扶貧資金績效考核不以資金撥付比例為指標，而應以提高幫扶人口數量和扶貧效益為重點。年度節余資金可轉入下年度滾動使用。

（五）加強扶貧部門自身建設

產業扶貧到戶工作涉及企業（合作社）和貧困農戶，同時涉及到經濟、法律和農時農事，線長面廣，扶貧部門工作量大增，而且還有項目失敗的風險，因此，扶貧部門必須加強自身建設：一是加強機構隊伍建設，確保有人來做事；二是加大培訓力度，確保干部能做事；三是加強自身法規體系建設，確保能依法做事。

責任編輯：李佳佳