推進依法治校 依章管理大學

施建軍

摘 要：依法治校是貫徹黨的十八大精神，推進依法治國基本方略的必然要求。高校在明確依法治校的本質、目標與基本原則的基礎之上，要建章立制，構建現代大學制度，科學立法。大學章程是立校、治校、管理學校的總制度體系，是引領學校發展的方向，是大學的根本法，是大學的基本制度。通過“貿大章程”制定過程的介紹，了解學校大學章程的目標與特色，并明晰對“黨委領導下的校長負責制”“行政權力和學術權力的關系”“凸顯民主管理、完善民主管理和決策的制度體系”三種關系的規范準則。

關鍵詞：依法治校；大學章程；現代大學制度；三種關系

依法治校的本質、目標與基本原則

依法治校、依章管理大學的指導思想，是貫徹黨的十八屆四中全會的精神，走中國特色社會主義道路，堅持社會主義辦學方向，建立一個符合中國特色的依法治校體系。從當前情況來看，依法治校可謂意義重大，應全面加強學校各類人員的法律意識，提升他們的法律素質；從依法治校的要求看，現實中的大學也往往存在立法不足、缺乏章程、有法不依、執法不嚴等現象。在學校的各項活動中，也都顯現出缺少制度管理、法治理念不強等問題?，F代化的大學同樣需要維護法律的權威，以提升學校的運營效率，維護校園的公平與正義，維護大學的安全穩定。一個大學的章程就是大學的憲法，我們要維護學校的公平與正義，要維護教職工和學生的權利，要維護學校的安全和穩定，就要遵守大學的章程。

依法治校的總體目標，就是全面落實依法治國的基本方略，構建現代大學制度，完善大學章程，加強大學的法治管理，強化大學的法制保障，科學立法。大學的建章立制就是科學立法，有些人對立法的科學性不以為然，這就導致有些規章制度無法執行，人們往往會按照“我例外”的原則行事。因此，我們要先考慮所立的規章制度是不是良法，是否符合現代大學制度規定，是否符合建立高水平大學的要求，是否大多數人都愿意去遵守。建立了良法以后，我們還要保證嚴格執法、公正司法。法律的生命力在于實施，法律的有效實施是依法治校的重要保障之一。以對外經濟貿易大學為例，只有在科學立法的基礎上，加上公正司法，才能最終實現全民守法，達成建設法治貿大首善之校的目標。

依法治校的基本原則，就是堅持黨的領導、堅持廣大教職工和學生的主體地位、堅持在法律面前人人平等，這也是依法治校的重要原則。首先要強調法律面前人人平等，但同時我們還要堅持依法治校和以德治校相結合，這也是黨的十八屆四中全會提出來的重要理念和指導思想。我們在積極推進依法治校的同時，也要兼顧以德治校，德和法是兩個層面上的概念，不犯法不一定意味著符合社會道德，兩者之間有一定的空間；我們在規范法治紀律的同時，也要考慮到讓應有的道德因素參與進來，在此前提下，以法治思維來探索創新、真抓實干，促進學校的科學發展。有些問題還可能涉及到時間的遷移性、執行過程的科學性，要注意堅持兩者結合，做到寬嚴適度，逐步過渡到嚴格的管理，實現依法治校的目標。依法治校，還包括法定職責必須為，法無授權不可為。換句話來說，法律和制度規定的職責你必須履行，否則你就是失職。這一條是公務員行事的規則，在現代大學法治管理中同樣適用。對于在崗位上的管理者來說，必須按照規章制度辦事，但除了制度內的行為，不能亂作為。任何人不能把權利任意放大，在實際工作中，有許多事情辦不成，正是因為一些人把自己手中的管理權力無限放大，職責內的事情卻毫無根據地不作為。然而，許多權力的放大，實際上是為了尋租。有些人將服務崗位變成了管理崗位，把管理崗位變成控制崗位，認為自己可以從中撈到好處。因此，法無授權不可為，實際上是對于管理者的一個限制，是從嚴治政的具體措施。

大學章程是現代大學制度的重要載體

現代大學制度是受現代企業制度的影響而產生。建立和完善現代大學制度，既是國家現代化教育規劃部署的要求，也是高等教育深化教育體制創新的需要。構建現代大學制度，最迫切需要的就是體制機制創新。例如：之前對外經濟貿易大學的學術委員會建立不規范，以行政指令為主，沒有發揮教授的學術主導作用，對學術權力的規定也不完善。在制訂大學章程的過程中，學校比較注重學位委員會與學術委員會的關系、學術委員會與教授委員會的關系、學術委員會與人才培養委員會的關系。這些委員會如何張揚學術權力，如何真正發揮出學術自由和學術管理的力量，這是如何提升學校發展內涵的問題。現代大學制度的本質是一種法律關系，法律主體就是教職員工和學生，用法律條文的行使給予保障，這是章程的基本內容。

依法治校，特別強調以章程來規范教職員工、學生的思維和學校的管理。管理要有章法，工作要有規矩，黨員領導干部需要有法治思維。領導干部要具有的法治思維，這也是我們建立現代大學制度所必須要思考的一個問題。法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念來認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式，即我們頭腦中是否存在法的觀念、政策的邊界、制度的邊界。法治思維是一種規則思維、程序思維，強調法律的底線不能逾越，法律的紅線不能碰觸。凡事要在規定的程序與法律的權限內運行，提高高校黨員干部的法治思維是推進大學治理體系和治理能力現代化的需要。如何提高高校各級管理干部的法治思維，既是推進大學治理體系和治理能力現代化的需要，更是推進依法治校的根本要求。中層干部，尤其是黨員領導干部更要有法律意識。雖然不是搞法律的，但是大學各級管理者的規則意識、程序意識就是法治思維。一個有效的大學管理者，其法治思維必定無處不在；一個高效的現代組織，其規則制度和章程約束也必定樣樣具備。黨員領導干部要按照規矩、規則辦事，不要認為有權就可以搞定一切，這是破壞規則的非法治思維。高校管理者都要切記：千萬不要以為權大于法！這就是法治思維概念所在。黨員干部的先進性決定了建章立制中的示范帶頭作用，高校各級管理者不能把規章制度不當回事，領導干部要帶頭遵紀守法。事實表明：一所大學領導的法治思維如何，可以在一定程度上，反映這所大學領導力是否強、執行力是否好。

大學章程是立校、治校、管理學校的總制度體系，是引領學校發展方向的根本法、基本制度。大學章程本質上是大學四種權力的相互支持、制衡和約束，一個現代化的大學必須有一部科學的章程，作為現代化的管理手段和制度規范，規范大學各類人員的行為標準。一般來說，大學的章程制度體現為政黨權力、行政權力、學術權力、民主權力的制衡和規范。有人說，大學是世界上最難管理、最復雜的組織機構，由于四種權力交錯在一起。管理出現問題就會導致權力碰撞、權力失位和錯位。政黨權力錯位就會影響行政權力，干擾學術權力；行政權力錯位就會干涉學術權力和民主權力，影響大學學術權力的有效發揮；學術權力錯位影響黨的領導，方針政策的貫徹，導致組織渙散，民主權力過分擴大，會影響行政權力的效率，增大運行成本。高校對于各種權力都要有有限而合理的分工，大學章程就是對四種權力的有效運用。但同時，高校應該做一個合理規范的權力范圍制約，以保證其自由科學的運用。因此，大學章程本質上是對其四種權力的規范約束，既要張揚各個權力，又要規劃好各個權力的范圍。

大學的科學發展需要構建一個和諧校園。大學章程還可以整合大學內部的各種利益關系，構建一個真正和諧的大學校園。在自由和民主的本質要求下，每個人在自己有限的權力范疇內，大學要為每一個組織成員提供自由和充分發展的空間，否則組織內部就會產生沖突。從這一意義上講，大學章程的建立能夠化解高校內的各種矛盾，凝聚最廣大群眾的力量，努力開拓學?？茖W發展的新局面。

學校章程的制定與特色

對外經濟貿易大學的大學章程制定歷經兩年多的時間，全校各級領導、各部門管理人員以及教職員工和學生代表參與其中，通過幾上幾下的反復醞釀和討論，經過學校黨委常委會、教代會、工會以及黨委全委會議決策通過，經教育部部委會議討論批準，最終正式頒布實施。這是學校在法治建設道路上，邁出的全新征程，在六十四年的辦學歷史上是一件大事，是廣大教職工在依法辦學上的又一件喜事。

對外經濟貿易大學章程的制定過程，應該是一個認識貿大、分析貿大、了解貿大的過程，是一個集思廣益、凝聚智慧的過程，也是學校交流學習的過程。學校章程現在的核準稿共十章，包括總則、重要職能、管理體制與重要機構、教學科研管理服務機構、教職員工、學生的權利義務、學校與社會、資產經費、后勤保障、學校標志等，共七十四條。學校章程的制定充分借鑒了國內外大學，特別是同類大學章程的有益成分，注重加強學校的制度建設。

其中，所謂的辦學特色，就是回答辦什么樣的大學和怎么辦大學這兩個基本問題。學校積極探索開放型大學的辦學之路，提出以科學發展為統領，推進學校內涵發展、特色發展和現代化發展的辦學理念。這次特別把國際化作為學校的辦學特色，是學校通過辦學歷史和經驗總結出來的，這也是此次章程的特色之處。

學校章程對“三種關系”的確立與規范

學校的章程確立了三種關系。其確立的第一個關系是黨委領導下的校長負責制。這是國家高校的一個不可動搖的基本原則，但如何落實好、實施好，這確實是學校面臨的難題之一。學校需要黨委的集體領導，校長的行政領導，這兩點很關鍵。前者，即黨委的領導是集體決策制；后者，即校長負責是法人負責制。重大問題要放在常委會上決策，包括體制、機構設立、中層干部任免、50萬元以上重大資金、學校重大事項等都需要集體決策，這些決策更多為方向性、全局性、戰略性。而在科學、民主的決策機制上，要加強校長的行政指揮能力。黨委領導下的校長負責制，本身就是一個創造性探索，能夠有效地保證學校黨政一體，在推進學?？茖W發展的路上，有分工、有合作、有溝通，體現民主集中制的管理原則。

大學章程確立的第二個關系是行政權力和學術權力的關系。學術權力和行政權力要相對分離、相互配合，學術權力在高校學術治理中具有至高無上的地位和作用，大學要張揚學術權力、加強學術自由。實行教授治學，這是現代大學制度的一個根本特征。

大學章程確立的第三個關系是凸顯民主管理、完善民主管理和決策的制度體系。民主管理是現代大學的核心內容之一，建立健全教職工代表大會、學生代表大會、校友會代表大會等多項制度體系，充分保障利益相關者的知情權和參與權，強化民主管理、民主監督，加強組織合力，通過工會組織活動來加強全體教職工的凝聚力。另外，學校要加強信息公開，信息公開可以保證決策的民主和依法治校的執行力。凡涉及到學校改革發展的重大問題、學校建設的重點問題以及教職工切身利益的都要在一定范圍內予以公開，增加工作的透明度，這也是依法治校的重要內容。依法治校，就是要堅持公開、公平、公正。當前，高校信息向社會公開的內容越來越多，學校辦學完全是公開透明的民主管理。完善教職工代表大會，完善民主黨派的協商機制，健全民主決策，健全學術民主制度、校情民意的溝通制度，校務公開制度、學校重大事項的聽證制度、民主的監督制度、維權制度等都需要落到實處。

學校章程的頒布與實施，是推進學?？茖W化管理、依法治校的一件大好事，希望學校各級單位和學院掀起學習、宣傳和落實章程的行動，把大學章程印在腦海里、落實在行動上。

（作者系對外經濟貿易大學校長）

[責任編輯：卜 珺]