基于支配權視角的高?？蒲薪涃M管理路徑研究

張國兵

摘 要：高校科研領域正成為腐敗的高發區，已經受到國家主管部門、社會各界的密切關注。如何有效加強高?？蒲薪涃M的管理，需要從政策、制度等層面進行創新設計?；谥錂嗟囊暯牵瑢蒲薪涃M支配權進行界定和分類，研究分析高?？蒲薪涃M管理權限所面臨的制度困境和機制改革，并從科研經費的管理理念、管理權限、信息管理、誠信檔案等多個角度提出高校科研經費管理的創新思路和對策建議。

關鍵詞：科研經費；科研經費支配權；制度創新

近幾年，教育部一直在加大對科研經費監督檢查的力度。2012年12月，教育部、財政部聯合發文《關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》，之后教育部將2013年作為高?？蒲薪涃M管理年，把加強科研經費管理列入2013年教育部工作重點，并啟動對16所高校的巡視檢查和59所高校的專項檢查。隨即多次曝光了高?？蒲薪涃M流失和被侵吞事件，高校科研經費管理工作受到社會各界的關注。如何“把高校科研經費管理權力關進制度籠子里”，已成為理論界和實務界的重要課題，本文從支配權的角度對科研經費的科學管理和有效使用進行討論。

高?？蒲薪涃M支配權的性質界定

高?？蒲薪涃M支配權，是指高?？蒲薪涃M的使用權和管理權（如圖1所示）。高?？蒲薪涃M的使用權分為決定權和執行權。高?？蒲薪涃M的管理權可以分為直接管理權和間接管理權，直接管理權包括科研督導權、財務審核權、資產管理權；間接管理權包括審計監督權、監察監督權。下面從法理角度討論各項權力的行使主體。

高?？蒲薪涃M的使用權可以細分為決定權和執行權?？蒲薪涃M使用決定權，即不改變科研經費的本質而依法決定如何使用的權力。依照法理，科研經費使用決定權應該由科研團隊（或項目組、課題組）共同決定，可以根據科研團隊的貢獻大小確定決定權的大小，重大經費支出應該由項目組兩人及以上簽字授權，以保證項目組的知情權與共同決定權?？蒲薪涃M使用執行權，即根據擁有科研經費決定權的法人決定依法使用科研經費的權力。科研經費的使用決定權和使用執行權應該由不同的人來執行，以保證科研經費在使用過程中得到有效監督和制約。

圖1高?？蒲薪涃M支配結構示意圖

科研經費直接管理權包括科研督導權、財務審核權、資產管理權。科研督導權，是對科研活動過程中經費進行指導和監督的權力，一般由熟悉科研活動特點與過程的科技處負責科研經費規范使用的宏觀指導；財務審核權，是為獲得審核證據，對科研經費的使用進行客觀評價，以確定滿足科研經費的使用準則并允許其使用科研經費的權力，一般由熟悉財務制度、標準的財務處負責科研經費的報賬和核算業務；資產管理權，是在不改變資產屬性的基礎上，對科研設備進行處理的權力，一般由熟悉國有資產管理操作程序的資產處負責設備資產的審批、購買、管理和維護。科研經費直接管理涉及科研、財務、資產等多個部門，這些部門作為科研經費的直接管理者對科研經費合規使用負有管理責任，且只有明確各部門的工作職責，合理分工、積極配合才能實現有效的監督。

科研經費間接管理權包括審計監督權和督查監督權?？蒲薪涃M審計監督權，是相關法規賦予審計機關對被審計科研團隊和相關人員進行檢查、督促并進行處理、處罰的資格和權能；科研經費監察監督權是指國家法律賦予監察機關對于科研團隊和相關人員進行紀律監督并進行處理、處罰的資格和權能。各項權力分別由審計部門、紀律監察部門來執行，這些權力運行部門作為事后管理的重要機構能夠對科研經費的使用進行較好的事后監督管理，使科研人員忌憚于間接管理權的執行而遵守相關的法律法規，嚴格科研經費的使用。審計監督權和監察監督權的行使機構不必對所有的科研團隊和科研經費進行監督，通過隨機抽檢或特殊要求對某特定的科研團隊的經費使用情況進行事后的監督，逐漸形成常態，以此建構合理的科研經費間接管理機制。

高?？蒲薪涃M支配權運行的機制困境

梳理清楚科研經費的使用權和管理權是保證科研經費合規使用的必要條件之一。在此基礎上，再建立一套有效的制度與機制，才能保證科研經費管理權的有效運作，但現階段無論是正式制度還是非正式制度均不能為各項權力的運作提供可靠保證。

1.高?？蒲薪涃M使用的決定權與執行權之間分權模糊

科研經費使用權普遍由科研團隊負責人控制，與實際科研項目申請程序有關。申請科研項目主要依靠項目負責人的個人能力（學術能力、社會活動能力等）爭取得到的，由于科研團隊其他成員的貢獻較小，科研經費如何使用往往由項目負責人自行決定。另外，現實運作中項目負責人對科研經費仍保有較大的控制權，大的科研項目成員比較多，名義上“科研經費使用執行權”由項目負責人授權科研團隊中成員行使，科研經費使用的決定權和執行權由不同的人行使，但實際上大多數情況由負責人委派其親信來經手經費的使用；小的科研項目成員比較少，科研經費使用的決定權和執行權是由項目申請人（或項目實際執行人）一人單獨行使。在高?？蒲薪涃M使用過程中，其決定權和執行權異質性較小，概念模糊甚至雷同，實質上由項目負責人個人意志控制和統一支配的現象非常明顯。這種項目負責人“獨管”意識存在的根本原因主要有兩個：一是從項目負責人對科研經費的認識上，多數教師及科研人員認為，科研經費是教師憑個人能力和學術聲望取得的，研究過程與其他人無關；二是從高校項目管理方面來看，高校往往按照一定比例對科研項目計提管理費用，用于補償承擔單位為項目研究提供的儀器設備及房屋。因此，項目負責人通常將此理解為在繳納一定比例的管理費用后，自己應該享有科研經費的全部使用權和處理權。從高?？蒲薪涃M使用權高度集中在項目負責人手中的現狀來看，如果管理不當、監督缺位、問責弱化，現有制度也為科研經費使用不當提供了空間，如外撥經費的使用不規范、科研經費遭遇第三方“洗錢”等。

2.科研經費直接管理機構之間缺乏溝通和協調

我國高?？蒲薪涃M管理是一項“集體活”，它集科技、財務、資產等職能部門為一體。從理論的角度來看，這種基于過程分工的管理結構設置是合理的，這種管理模式的設計初衷在于既能方便各管理部門主導業務的開展，又能優勢互補、合理分配管理資源，形成對科研經費的協作管理；但從實際的運行來看，由于各管理機構之間分工不合理、業務差異大、制度互不兼容、缺乏聯合監督等原因，難以形成監督合力，反而容易形成經費管理中的壁壘，造成“九龍治水”，形成多頭管理、各自為政的局面，阻礙科研經費的合理使用和有效監督。從科研經費直接管理部門的職責分工來看，科技處主要負責項目的申請、中期檢查與項目結題，隨后將經費撥給財務處，由財務處對科研團隊進行管理服務，科技處關注的是項目級別和經費多少；而財務處則根據財經工作條例對于符合條款的經費給予批準，其關注的是經費支出過程中審查票據來源是否合法、簽字手續是否完備，并不會對具體經費使用是否與科研活動有關進行核實。科技處與財務處因部門分立形成了“管事不管錢，管錢不管事”的局面，從機制上產生了科研經費使用不當的漏洞。

3.科研經費的間接管理尚未形成長效機制

第一，科研經費的審計程序形同虛設，普遍采取形式性審查，而非實質性審查。除教育主管部門等行政機構對高?？蒲薪涃M進行全面清查之外，目前國內高校審計部門幾乎都不會對科研經費使用進行主動審計，更談不上嚴格審計。高校往往傾向于激勵多爭取科研項目和經費，而作為執行間接管理權的審計部門，則往往主動采取寬松的審計程序。我國高校審計權力的執行與國外高校存在巨大的差異。筆者在美國調研科研經費使用問題時，發現美國大學科研經費每一項都有可能經過嚴格審計，一旦出現違規使用，將會影響教授本人的信用，后果嚴重。相較之下，國內高校既缺乏相應的科研經費審計機制，也缺乏相應的科研經費審計機構，審計部門的間接管理權無法有效行使。第二，在高?？蒲薪涃M信訪舉報中，高校紀檢監察部門普遍采取保護措施，而非嚴格的“興師問罪”?；凇凹页蟛豢赏鈸P”的邏輯，迅速采取內部保護措施是我國公共權力機構處理危機的一種應急手段，高?？蒲薪涃M違規處理也不例外。目前，各高校針對科研經費信訪舉報的第一反映是內部消化和處理，出于保護校內科研人員和干部的目的，往往是“大事化小、小事化了”，而不是嚴格問責，而且多數人認為當前這種普遍存在的潛規則無可厚非。媒體報道的違規案件大多是信訪舉報上升到司法機關，校內紀檢部門才會采取被動的“積極配合”追究違法行為。在現有的制度環境中，高校紀檢監察部門獨立行使監督權對科研過程進行監督難以實現，執法不嚴造成了紀檢監察權的公信力缺失，紀檢檢察部門也難以充分發揮作用。

高?？蒲薪涃M支配權運行的制度困境

1.激勵制度缺乏，引致科研經費違規使用

高?？蒲腥藛T作為高學歷的人才，普遍受過良好的教育，具備較高的素質，對高學歷人才的管理也需要科學的激勵制度設計，合理合情的激勵制度既能夠規范科研人員合理使用科研經費，還能夠充分調動科研人員以及高校的主動性。然而，當前高校對科研人員仍缺乏充分有效的激勵制度，這是造成高?？蒲薪涃M違規使用的內在動因之一。

改革開放以前，除了重大國防科研項目以外，高校中其他科研活動幾乎處于停滯狀態，改革開放以來高校科研活動逐漸得到全面恢復。在缺乏歷史經驗的過程中，中國只能借鑒歐美國家的做法，科研項目進行流程幾乎類似，同類項目經費的預算額度相似，但在歐美國家項目預算中，研究人員的人力支出約40%左右，而在中國的項目研究中，則不許給研究人員“發工資”。實際上，研究人員是在教學外的時間進行科研勞動，而科研經費并未體現其腦力勞動的額外付出，容易造成研究人員心理失衡。一方面是義務勞動，一方面是超額的經費預算，使得研究人員變通手法，以各種名目套取科研經費。違規使用科研經費的現象在高校中普遍存在，科研人員也普遍接受了這樣的做法。因此，在非制度層面上形成了“國家制度不合理”的共識，在高校中違規使用科研經費也就成了可以接受的事實。

2.制度安排缺乏，導致科研經費管理體系混亂

眾所周知，我國財政部和科技部尚未制定統一的高?？蒲薪涃M財務管理制度，有些高校根據教育部、財政部對科研經費的有關規定制定了本校科研經費管理辦法，但總體上管理制度是不系統、不完善、不全面的。

由于國家層面缺乏全面、系統、科學、規范的高校科研經費管理制度，科研經費管理職能傾向于參照財務制度實施，而這種管理方式其實沒有遵循科研活動自身的規律和特征，不能很好地為科研活動提供優質服務。現行的科研經費管理辦法，因存在范圍廣泛、內容簡單、指標含糊、標準籠統、方法單一等缺點，缺乏科學性、有效性、可行性，致使科研經費的監督、審查力度失效。

同時，如果科研經費管理標準采用“一刀切”模式，則缺乏對科研活動的多變性和復雜性的考慮，必然忽視學科領域的差異性和多樣性，難以在實際工作中科學、合理地指導和監管科研經費的使用。從國家層面來講，一旦缺乏有效可行的管理辦法，在具體的實施過程中相關政策措施就會造成制度異化科研的后果。

3.制度內生動因，引致高?？蒲薪涃M管理的缺位

高校管理者普遍存在相同的主觀意識，大部分高校在科研經費到賬后都會提取一定比例的管理費，一定意義上說，“科研經費大戶”是為學校財政進行科研創收。因此，許多高校一味地追求做大科研經費，把主要的精力放在招聘院士、長江學者、學部委員等具有較強科研實力的科研“大腕”身上，希望科研人員能夠為學校爭取更多的科研項目與科研經費。這種傾向與標準既是使得高校缺乏加強管理的動機之一，也是高校在研究人員違規使用科研經費后產生了“大事化小，小事化了”心態的主要原因之一。因此，各高校對科研經費的管理是比較寬松的。另外，由于不同的科研項目經費有不同的管理辦法，執行起來較為混亂，管理難度成倍增加，這就需要更多的管理人員，從而需要學校增加更多的行政人員編制，科研經費的管理成本增加，這也是高?？蒲薪涃M管理缺位的主要原因之一。

如何將權力關進制度的籠子：創新科研經費管理制度是關鍵

科研經費的科學使用對于科研創新的重要性不言而喻，建立高效、可行的科研經費管理制度對于科研經費的科學使用至關重要?；趯蒲薪涃M支配權的分解及對高?？蒲薪涃M支配權運行的制度、機制困境的分析，筆者試圖通過制度探索將高?？蒲薪涃M的支配權“關進籠子”。

1.改變原有科研管理觀念，重塑良好的科研生態

科技創新關系國家的長遠，科研人員的創造力是推動科技創新的源動力。2012年5月7日，教育部、財政部聯合召開會議，正式啟動實施《高等學校創新能力提升計劃》（即“2011計劃”），提出了推進高校科研工作八個方面的機制體制改革。國家要樹立科學的科研管理觀念，重視科研人員的腦力勞動價值，在經費預算編制的過程中提高勞動報酬的比例，充分調動科研人員的科研積極性。雖然原有的科研制度是按照一定的法律法規制定，但在科研人員群體之中未能得到認可，普遍認為現有科研管理制度是一種“合法不合情”的不合理制度，按照現有的制度嚴格監管科研人員將會造成科研人員的抵觸與反對情緒。如果能從根本上建立一套“合法又合情”的科研管理制度，則將有助于制度的有效實施，遵守制度將成為科研人員的共識，從而減少制度運行過程中可能存在的“合法化危機”。在此基礎上制定切實有效的科研管理辦法，從服務科研人員的理念出發，對科研經費申報、使用、報銷制度章程進行創新，使科研人員的精力能夠集中于科研之上。

2.經費使用在做好服務的基礎上分權制衡

科研經費的有效管理要從使用的根源上進行分權管理，建立有效的分權管理制度。決定權與執行權之間的關系猶如財務管理上的會計和出納，二者就是左手和右手的關系?？蒲泄芾砣蝿罩亍⒖蒲薪涃M規模大的學校可以在財務部門或科研部門內部統一設置科研經費財務管理科，負責協調、指導項目申請人合理編制經費預算，對已批復或簽訂合同的項目提供到款通知、具體項目經費分配、預算執行進度通報、經費使用建議、預算調整、決算編制、外撥經費處理等全過程服務。另外，高校可以設置專門的科研財務科，審計室專門設置科研經費審計科，在科研項目中增加了科研經費財務管理人員（由財務處統一聘注冊會計師，項目出錢聘用），科研財務專職人員具有獨立性，不隸屬于任何一個項目組，只是負責為項目組提供服務。同時，科研經費的決定權由項目組全權負責，科研經費的執行權要從項目組中剝離，且科研經費的執行權要集中管理。成立專門的執行機構執行科研經費的使用，使得科研經費的決定權與執行權相互制衡。

3.完善科研監管體系，充分利用信息技術

財務部門作為經費經手的主要部門，如何高效地對經費進行有效管理需要技術上的革新。通過構建一套以財務管理系統為基礎，全面涵蓋科研項目、人員等各管理要素、實時更新的科研數據中心和科研管理平臺，實現無現金報銷、網上預約、一卡通經費管理、網上勞務酬金申報發放等服務功能。科技處、財務處、資產管理處均能夠在該系統中對科研經費的使用數據進行監管，也可以按照某些標準對數據進行篩查檢查，對于異常數據可以進行及時管理。同時，信息技術在財會管理中的應用使得每一筆經費都有據可查，使得審計與監察有據可依，保證經費的科學使用且賬目清晰。

4.經費間接管理要嚴肅問責，建立科研誠信檔案

高校出于保護校內科研人才，往往對校內科研經費違規行為弱化問責，監管力度明顯不足。間接監督權在高校科研經費管理過程中應該相對獨立地行使，國家與學校應該制定相關的法律法規來確定監督的權限以便更好地開展工作。作為高校經費的間接管理流程，審計監督權發揮著重要的作用，對經費的各項使用均要采取嚴格的審計。高?？梢酝ㄟ^第三方來進行審計，保證整個審計過程的公正性。通過科學的審計，及時發現科研經費使用中存在的問題，彌補經費制度上的漏洞，也有利于監督部門能夠介入到相關的問責程序。間接管理作為重要手段，可以通過獎懲制度來保證科研人員合法使用科研經費。對科研經費違規使用實行“零容忍”，學校層面根據情節輕重緩急對違規行為進行處理并納入到科研誠信檔案之中，對于“黑名單”上的科研人員限定其在一定周期內（比如兩年）不得申請科研項目。也可以建立科研經費獎勵制度，如果科研團隊順利通過審計，則可額外領取科研經費中的獎勵經費。

本文系北京市教育委員會社科計劃重點項目（SZ201410005001）的階段性成果，獲北京工業大學教育管理研究課題“廉政文化背景下高?？蒲薪涃M腐敗案例分析及防控對策研究”項目資助

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（作者單位：北京工業大學紀委辦公室）

[責任編輯：卜 珺]