行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換及共享利用研究*

文｜北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會 張靜

【關(guān)鍵字】行政審批系統(tǒng)；檔案管理系統(tǒng)；數(shù)據(jù)交換；共享利用

隨著國家簡政放權(quán)的不斷深化，全國各專業(yè)主管部門相繼優(yōu)化審批流程、完善行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息化建設(shè)。由此，各類行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生了海量的登記數(shù)據(jù)和電子文件等數(shù)字資源，管好用好這種資源，在促進(jìn)行政審批檔案規(guī)范化管理體系的構(gòu)建，推動專業(yè)檔案的數(shù)字化、信息化建設(shè)的同時，還能更好的發(fā)揮行政審批檔案為業(yè)務(wù)支撐作用。

一、行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)在線歸檔、利用的必要性

2001年我國開始行政審批改革，2004年《行政許可法》實施，從法律層面規(guī)定公眾有權(quán)查閱行政許可決定和行政機關(guān)監(jiān)督檢查記錄，這對該類相關(guān)檔案的管理和利用提出了明確要求。

2014年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》,提出建立檔案室工作新格局，要求機關(guān)檔案信息化建設(shè)要實現(xiàn)對電子文件形成、積累和歸檔的全程監(jiān)督指導(dǎo)。

在此背景下，對行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)字資源進(jìn)行有效管理，有利于促進(jìn)依法行政；有利提升數(shù)字檔案資源建設(shè)和檔案信息資源的共建共享和網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)。

二、行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)情況及問題

北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(以下簡稱“市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委”），承擔(dān)著房屋管理、人員資格、建設(shè)工程、企業(yè)資質(zhì)等60余項行政審批業(yè)務(wù)。這些業(yè)務(wù)由不同部門、使用不同行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)承辦，形成了300余項內(nèi)容緊密聯(lián)系的紙質(zhì)和電子文件，其中電子文件以文本、圖片等形式存儲在各自的業(yè)務(wù)系統(tǒng)中。

1.系統(tǒng)運行情況、問題。該系統(tǒng)是基于計算機及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的信息處理系統(tǒng)，承擔(dān)著審批過成中相關(guān)文件的形成、流轉(zhuǎn)與存儲功能，實現(xiàn)了審批事項網(wǎng)上“申請→受理→審查→決定→告知”的全流程管理，產(chǎn)生了紙質(zhì)和電子兩個文件流，電子文件沒有定期在線和離線歸檔功能，長期保存在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中。隨著業(yè)務(wù)量的增加與頻繁利用，這些數(shù)據(jù)沒有從檔案資源建設(shè)與信息安全的角度進(jìn)行管理和控制，一旦出現(xiàn)安全風(fēng)險，后果將很嚴(yán)重。而這些數(shù)據(jù)是審批事項辦結(jié)后留存的歷史記錄，無論實體是否履行了歸檔手續(xù)，這些數(shù)據(jù)及電子文件已構(gòu)成真正的檔案。

2.不同系統(tǒng)間的關(guān)系、問題。行政審批檔案雖涉及不同對象和主體，種類繁多，但在內(nèi)容上不是獨立，豪無聯(lián)系的，存在極強的關(guān)聯(lián)。其中，人員具備的相關(guān)資格是企業(yè)取得資質(zhì)管理的前置或硬性條件；企業(yè)取得的相應(yīng)資質(zhì)是承擔(dān)有關(guān)工程的準(zhǔn)入門檻。隨著企業(yè)、人員、工程項目等相關(guān)信息的變化，審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)也在不斷變化。如不對這些變化的信息進(jìn)行動態(tài)關(guān)聯(lián)、批注，客觀上這些數(shù)據(jù)就會被分割、難成體系，給后期利用、統(tǒng)計分析及歷史研究帶來不便。

3.系統(tǒng)利用情況、問題。系統(tǒng)中數(shù)據(jù)利用是以辦理業(yè)務(wù)進(jìn)行權(quán)限設(shè)置。在審批事項申報、變更、延續(xù)或撤銷等辦理過程中，為確保審批的一致性與相關(guān)政策的連續(xù)性，審批人員須反復(fù)查閱、調(diào)取以往的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，印證業(yè)務(wù)間的相互聯(lián)系。這種數(shù)據(jù)調(diào)用，實質(zhì)上是檔案利用的一種基本方式。由于這種利用無須檔案部門授權(quán)、履行手續(xù)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門對“檔案是行政審批業(yè)務(wù)的有效支撐”沒有共識，檔案部門、業(yè)務(wù)人員、領(lǐng)導(dǎo)也沒有意識到這是在利用檔案。這種主觀認(rèn)識上的局限性，客觀反映出各單位普遍忽略單位內(nèi)部利用檔案這一事實。因此，必須明確行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)中存儲的電子文件和數(shù)據(jù)的檔案屬性，進(jìn)行相應(yīng)管理與控制。

三、行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換及共享利用解決方案

檔案是行政審批業(yè)務(wù)的結(jié)果，又為行政審批業(yè)務(wù)的辦理提供歷史數(shù)據(jù)和信息服務(wù)。因此，無論從業(yè)務(wù)、還是從檔案工作需要出發(fā)，實現(xiàn)行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)間數(shù)據(jù)交換及共享利用已成為必然趨勢。

下面從三個方面提出具體解決措施：

1．建立數(shù)據(jù)交換中間庫，實現(xiàn)信息銜接。為解決行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)檔案“在線歸檔”問題，須建立檔案管理系統(tǒng)（以下簡稱檔案系統(tǒng)）與行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)（以下簡稱業(yè)務(wù)系統(tǒng)）之間的數(shù)據(jù)交換中間庫，為實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)向檔案系統(tǒng)在線歸檔奠定基礎(chǔ)。

圖1 業(yè)務(wù)系統(tǒng)向檔案系統(tǒng)在線歸檔工作流程

表1 數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)映射關(guān)系表

表2 電子文件與檔案目錄分類的映射關(guān)系表

數(shù)據(jù)交換中間庫的工作流程（圖1）：①業(yè)務(wù)系統(tǒng)完成審批業(yè)務(wù)后定時向中間庫推送相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和電子文件；②檔案系統(tǒng)定時檢測中間庫是否有新數(shù)據(jù)，自動生成歸檔的檔案數(shù)據(jù)；③檔案系統(tǒng)完成數(shù)據(jù)在線歸檔后更新中間數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)狀態(tài)，避免重復(fù)歸檔。

2.建立數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)在線歸檔。在線歸檔是解決歸檔不利和確保信息安全的重要手段。現(xiàn)需要對檔案系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行同時升級改造，建立兩個系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃數(shù)據(jù)交換流程，實現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)向檔案系統(tǒng)在線歸檔。

（1）定義數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，建立映射關(guān)系。實現(xiàn)數(shù)據(jù)在線歸檔的關(guān)鍵是要定義兩個系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，明確業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的映射關(guān)系及電子文件與檔案目錄分類的映射關(guān)系（表1和表2）

（2）規(guī)劃數(shù)據(jù)加工和交換流程，完成在線歸檔。數(shù)據(jù)交換是依據(jù)相關(guān)審批業(yè)務(wù)審批流程實現(xiàn)的，針對不同審批業(yè)務(wù)歸檔數(shù)據(jù)，須設(shè)定和管理不同的數(shù)據(jù)加工和交換流程，確保歸檔數(shù)據(jù)的完整、準(zhǔn)確，具體措施如下：

業(yè)務(wù)系統(tǒng)要求申請人在提交申請文件時，同時提供紙質(zhì)版和電子版，為保證其一致性，系統(tǒng)中要制定明確的要求，統(tǒng)一規(guī)范每種申請的數(shù)據(jù)格式、規(guī)格等；并對申請人提交的申請賦予條形碼，對上傳的每個要件核對無誤后加蓋合格標(biāo)志，全部合格后，申請人打印紙質(zhì)文件后提交至辦理窗口；審批人員受理時，通過掃描合格標(biāo)志即可完成對申請要件的核對。

業(yè)務(wù)系統(tǒng)在完成行政審批事項的所有審批流程后，才可進(jìn)行數(shù)據(jù)在線歸檔；當(dāng)數(shù)據(jù)在歸檔之后又發(fā)生業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)變更的，應(yīng)取消之前的歸檔數(shù)據(jù)，重新進(jìn)行數(shù)據(jù)歸檔。

（3）系統(tǒng)自動組卷，完成正式歸檔。通過數(shù)據(jù)交換中間庫定時采集業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)歸檔的數(shù)據(jù)，檔案系統(tǒng)可自動完成檔案的邏輯歸檔，相關(guān)電子文件也一并轉(zhuǎn)入到檔案系統(tǒng)的歸檔目錄；同時在檔案系統(tǒng)的立卷編目程序中將業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的申報和審批文件等以卷內(nèi)文件的形式，按業(yè)務(wù)辦理順序展示給檔案人員，經(jīng)審核后可直接打印出目錄、案卷封面、盒脊標(biāo)簽和備考表等，最終完成紙質(zhì)和數(shù)字檔案的正式歸檔。

3、建立雙向數(shù)據(jù)交換，完善檔案利用

完成數(shù)據(jù)在線歸檔僅實現(xiàn)了業(yè)務(wù)系統(tǒng)向檔案系統(tǒng)的單向數(shù)據(jù)交換，檔案系統(tǒng)雖然也能提供檔案信息的查詢服務(wù)，但相對獨立的應(yīng)用模式需要業(yè)務(wù)人員經(jīng)過較為復(fù)雜的登錄、檢索、查找等多項操作才能得到所需檔案信息，這顯然制約了檔案作用的發(fā)揮。

因此有必要采用嵌入式的接口查詢模式，建立檔案系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)雙向數(shù)據(jù)交換關(guān)系，為業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供更便捷、高效的服務(wù)，才能真正發(fā)揮檔案對業(yè)務(wù)的信息支撐作用：

(1)建立基于業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的查詢服務(wù)接口。檔案系統(tǒng)向業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供查詢服務(wù)接口，審批人員不需登錄和搜索，業(yè)務(wù)系統(tǒng)可根據(jù)當(dāng)前辦理的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，調(diào)用查詢接口即可精確的獲取所要查看的數(shù)字檔案資源。

(2)采用圖文一體化查詢?yōu)g覽引擎。業(yè)務(wù)系統(tǒng)調(diào)用查詢接口后，可將獲取的檔案資源以嵌入式的圖文一體化查詢?yōu)g覽引擎的方式直接展示到業(yè)務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用頁面中，方便審批人員同時瀏覽查看審批數(shù)據(jù)和相應(yīng)的檔案信息。

四、結(jié)語

隨著計算機信息技術(shù)的發(fā)展，采用技術(shù)手段建立業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換及共享利用的研究，有利于實現(xiàn)檔案信息資源共享和提高檔案利用水平，推動檔案規(guī)范化管理體系的技術(shù)平臺和應(yīng)用環(huán)境的建設(shè)。本文結(jié)合實際提出的想法和建議，希望能給檔案管理系統(tǒng)建設(shè)帶來一些參考和借鑒。