戶籍改革制度與城鄉收入差異分析

■ 季素萍（南京理工大學泰州科技學院 江蘇泰州 225300）

戶籍改革制度與城鄉收入差異分析

■ 季素萍（南京理工大學泰州科技學院 江蘇泰州 225300）

城鄉二元戶籍制度作為特定歷史的產物，人為的將城鄉居民身份區別開來，不同的戶籍身份所帶來的機會不平等是導致城鄉收入差距持續擴大的重要原因。具體來說，戶籍制度通過影響居民的就業選擇、受教育機會以及可轉移收入水平進而來影響居民的收入水平，改革戶籍制度對縮小城鄉收入差距，促進城鄉和諧發展具有重要意義。

戶籍制度 就業機會 可轉移收入 城鄉收入差距

城鄉居民收入差距現狀分析

伴隨著經濟體制改革的深入，生產要素在城鄉間的配置方式和城鄉各自內部的收入分配都發生了重大變化，城鄉居民收入水平迅速提高的同時，兩者間的收入差距逐步擴大。主要表現在以下方面：一是從城鄉收入差距的絕對值來看，從1978年的城鄉收入差距僅為209.8元，逐步擴大到1992年的1242.6元，2013年兩者的收入差距更高達18059元，收入差距呈明顯的擴大趨勢，若考慮到轉移性收入的水平，兩者間實際收入差距會更大。二是從城鄉收入比的發展趨勢來看，1978年的收入比為2.57∶1，隨后在1983年降到最低值1.82∶1，在2009年達到3.33:1的歷史最高值，隨后的幾年處于緩慢的下降趨勢。三是從城鄉居民收入的增速看，農村居民人均純收入從2001年的2366元增長到2013年的8896元，年均增長率約為8.19%，而城鎮居民可支配收入從2001年的6860元增長到2013年的26993元，年均增長率約為9.37%，考慮到增長的基數，城鎮居民可支配收入的實際增長率要遠高于農村居民的收入增長率（見圖1）。從整體上來看，與農村居民收入相比，城鎮居民的收入無論在總量還是增長速度上都具有明顯的優勢，如果忽視城鄉居民收入的非均衡發展，將影響城鄉統籌發展的實現，最終制約整個國民經濟的發展。因此，探索城鄉收入差距的影響因素，是眾多學者關注的重點。

相關研究指出，傾向性的經濟政策、金融發展水平、財政體制，對外開放程度（曹欲，2010；張義博，2012；陳斌開，2013；）等因素都會對城鄉收入差距產生重要影響。陸銘、陳釗（2004），陸云航（2006），余長林（2011）則認為城市化能夠有效縮小城鄉收入差距，但政府對經濟活動的參與程度、外來人口所占比例、經濟開放程度差異等因素卻會導致城鄉收入差距的擴大，同時余長林（2011）得出財政分權對經濟發達地區的城鄉收入差距有顯著作用，對欠發達地區的影響卻不明顯的結論。陸云航（2006）明確提出戶籍制度導致的勞動力市場扭曲、教育投入不平等問題會擴大城鄉收入差距。鑒于導致城鄉居民收入差距持續擴大的因素很多，本文重點討論戶籍制度改革與城鄉收入差異之間的關系。

戶籍制度對城鄉收入差距的影響

戶籍制度，即所謂的戶口制度，是國家行政管理的重要組成部分之一，主要是通過登記公民的身份情況，從而為政府制定規劃和實施行政管理提供依據，具體包括為制定國民經濟和社會發展規劃提供數據及相關基礎資料、證明公民身份、確定公民的民事權利，以便其參與各類社會活動。從我國戶籍制度的形成歷史來看可以簡要分為三個階段：第一階段為新中國成立到1978年。《城市戶口管理暫行條例》、《戶口登記條例》、《關于處理戶口遷移的規定》等法規政策的出臺，標志著我國城鄉二元戶籍制度的正式確立，并逐漸形成城鄉的分割格局。第二階段為1978年到1997年。改革開放政策的實施和經濟的快速發展，客觀上需要勞動力的跨區間流動，暫住證和寄居證制度的實施，逐步放松對農村勞動力流動的限制。第三階段是1997年至今。戶籍制度在該階段內雖有一定程度的松動，但依舊改變不了城鄉二元戶籍制度的本質，農村勞動力依舊受到眾多的不公平待遇。

戶籍制度作為我國城鄉分割格局的制度基礎，它的存在影響勞動力的自由流動，阻礙勞動力資源的合理配置。由于戶籍身份的不同，城鄉勞動者在勞動力市場上受到差別對待，而這正是農村勞動力在就業機會、薪酬待遇等方面受到區別待遇的原因所在。同時，由于二元化社會保障制度的存在，戶籍身份不同決定著居民能夠享受到的保障范圍、水平的不同，同樣決定著居民所獲得可轉移收入的多寡程度。

（一）戶籍制度導致城鄉居民就業的差異

城鄉戶籍制度作為我國二元結構的核心，人為的將城市與農村分割開來，其所導致的城鄉市場的分割嚴重阻礙城鄉統一勞動力市場的形成，而城鄉勞動力市場的相互獨立很大程度上限制了城鄉生產要素的自由流動與優化配置，導致城鄉間在資金實力、勞動力、技術水平上存在很大的差異。戶籍身份的不同導致農村居民在接受教育、就業機會、社會保障等方面與城鎮居民有著很大差距，這一系列的不同導致農村居民普遍存在教育程度低、擇業范圍有限的情況。

戶籍制度通過以下兩種途徑影響城鄉居民就業：一是教育投資的傾向性導致農村教育投資的嚴重不足，影響農村居民的就業競爭力；二是戶籍制度基礎上的就業體系對城鄉勞動者進行區別對待，農村勞動力在就業選擇、薪酬待遇方面受到歧視性對待。

圖1 城鄉居民收入差距趨勢圖

1.教育投資的差異。舒爾茨明確提出，人力資本是現代經濟增長的主要驅動力，現代經濟發展的實際同樣表明勞動力資源質量是決定國民財富增長的最重要基礎，但人力資本是教育投資的產物，只有通過正規教育或者有組織的研究活動才能積累，更為重要的是，他認為個人收入增加和個人間收入差距縮小的最根本原因就是受教育水平的提高，是人力資本投資的最終結果。根據該理論可以發現，人力資本的重要組成之一是受教育年限和教育質量的高低，享受高質量教育的勞動力通常意味著更好的工作機會和更高的收入水平。本文中所提到的教育投資差異，主要指的是中央政府和各級地方政府在城鄉教育資源投入上的差異。

戶籍制度對教育投資的影響主要表現在：城鄉居民不同的戶籍身份導致教育體制的“二元化”，1986年國務院相關政策規定“城鎮，凡國家舉辦的中小學新建、擴建、改建校舍所需資金，按學校隸屬關系，列入主管部門基本建設投資計劃，并予以照顧。農村中小學校舍投資，以鄉、村自籌為主”，國家教育投資的城市傾向性十分明晰。隨后通過的《中華人民共和國義務教育法》第十二條第二款規定，“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件，具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”單從該法條來看，城鄉居民似乎享有平等的教育權利，但在戶籍制度的影響下，城鄉居民的實際受教育權利存在嚴重的不平等。

從目前城鄉教育經費投入上來看，政府教育投入的城市傾向性十分明顯。衡量城鄉教育投資差異的最典型指標是生均教育經費，城鄉生均教育經費的多少能夠直觀表現出城鄉間教育水平的差異。眾多的研究表明，與城鎮地區相比，我國農村地區的教育條件和教學水平長期處于落后狀況，究其原因主要是因為政府對農村教育重視程度不夠，財政投入有限。陳斌開、張鵬飛（2010）通過構建包含廠商、消費者、政府和教育部門在內的模型，得出教育水平對收入的貢獻度高達34.69%，傾斜的教育經費投入是城鄉收入差距擴大的重要因素。溫濤、王小華（2014）通過對中國西部地區40個區縣的分析表明，隨著人力資本投入水平的增加，城鄉收入差距會不斷降低。從具體區域來說，經濟發達地區的人力資本投入對縮小城鄉收入差距具明顯效果，而經濟欠發達地區人力資本投入對縮小城鄉收入差距的效果并不顯著。表1數據表示的是2007-2012年全國和農村地區公共財政預算生均教育經費的對比情況，可以看出，農村的生均教育經費明顯低于全國平均水平，兩者間的差距并無明顯縮小，能夠推算出農村生均教育經費要遠遠落后于城鎮地區。加上現行的教育投資政策和學區制度，除非是進入城鎮地區私立學校或者通過其他途徑，農村地區學生無法獲得與城鎮學生平等的教育資源，在增加農民經濟負擔的同時加劇了城鄉居民的教育水平差異。

表1 2007-2012年公共財政預算生均教育經費 單位：元

表2 2008-2013年農民工主要行業分布 單位 ：%

2.就業體系對城鄉勞動者的區別對待。伴隨著經濟和社會發展的需要，戶籍制度也隨之進行了一系列改革，基本破除勞動力在區域間流動的障礙，但城鄉分割的勞動力市場格局依然存在。從企業招聘的層面來看，眾多用人單位在招聘時對外來人口和戶籍身份有著嚴格的限制。2010年的中國政法大學的相關調查表明，59.14%的用人單位對求職者的戶籍身份有著嚴格要求，國企、事業單位等行業表現的尤為明顯，北京、上海等地的事業單位招聘工作人員時，一半以上的職位明確要求本地戶口，該規定嚴格限制了農村戶籍求職者的就業選擇范圍。2011年發布的《國家公務員招考中的就業歧視狀況調查報告》顯示，招考崗位在政治面貌、戶籍、學歷、地理位置等方面存在歧視性要求。從社會制度層面來說，地方分級管理的體制決定地方政府往往會優先保護本地居民的就業機會，十分不利于勞動力的跨區域流動，相比之下農村富余勞動力的轉移和就業問題凸顯。

能夠自由平等的選擇和進入某個行業是判斷城鄉勞動者是否具有公正平等就業機會的重要標準。從表2和表3的數據可以看出，農民工在就業機會方面存在較大的不平等。農民工就業人數分布最廣的三個行業分別為制造業、建筑業和居民服務與其他服務業，在經濟發達程度不同的地區亦僅有輕微差別，而這些行業也相對低端，行業分布也反映出城鄉求職者的就業機會不均等。

（二）戶籍制度導致城鄉居民轉移性收入差距

我國的基本經濟制度是以公有制為主體和多種所有制經濟共同發展，其中公有制包括全民所有制和集體所有制兩種形式，國家財政投資范圍主要為國有經濟集中的城鎮地區，為其提供基礎設施和公共服務，而農村地區的基礎設施和公共服務則主要由集體經濟來提供，所需要的資金主要通過“三提五統”等方式向集體經濟組織收取，國家財政并沒有義務向農村地區的基礎設施和公共服務進行財政投入，僅有的投入也屬于援助性質。顯而易見的是，戶籍制度將城鄉分割為兩個獨立部分，戶籍身份成為居民能否獲得政府轉移性支出或者獲得轉移性收入多少的唯一標志，而這帶有明顯的歧視和不平等性。戶籍制度的長期存在，加上城鄉間工農產品“剪刀差”、財稅支出差、土地征用出讓價格差等因素，城鄉居民收入差距進一步擴大。

居民轉移性收入主要指國家、單位、社會團體等社會主體對居民家庭的各類轉移支付以及居民家庭間的收入轉移，具體內容包括政府對居民個人轉移的賠償金、失業救濟金、離退休金等，以及單位對個人收入轉移的住房公積金、社會保險金等，從居民轉移性收入的占比來看，政府位居主體位置，本文討論的轉移性收入主要指政府轉移性收入。

社會和經濟的平等應滿足兩個前提條件：一是社會所提供的就業機會應當均等，平等條件下對所有居民都是開放的，即所謂的機會均等；二是社會制度安排應當有利于社會弱勢成員的最大利益。從最初意義上而言，依照市場經濟規律，公平有序的市場競爭能夠最有效利用社會資源，并通過創造均等機會來縮小城鄉收入差距。但是，當市場處于分割狀態時，生產要素的投入與產出會逐漸趨于不對等，原本可以縮小的城鄉收入差距扭曲為逐步擴大。具體到戶籍制度與城鄉居民收入水平，二元戶籍制度造成的二元經濟結構使得城鄉居民面臨不平等的機會，農村居民無法享受我國經濟社會發展的成果。城鄉收入差距擴大的根源在于長期以往“城市傾斜”的制度設計，制度安排的不合理造成生產要素的自由流動受到阻礙，農村居民無法通過有效途徑參與初次分配和收入再分配，城鄉間在教育、社保體系建設等方面的轉移性收入嚴重不均等，原本就已存在的城鄉收入差距進一步擴大。

從居民轉移性收入的現狀來看，雖然城鄉居民的轉移性收入都在快速增長，但兩者間的差距卻在逐步擴大。黃祖輝、王亞芬等人的研究結果表明，在轉移性支出方面，政府將城市居民和農村居民進行差異性對待，政府財政收入再分配不論在總量上還是結構上都存在“逆向轉移”的情形，就是與不包含轉移性收入相比，包括了轉移性收入后的城鄉間收入差距有所擴大，僅在城鎮內部的收入差距有所降低。城鎮居民轉移性收入由2000年的1440.78元增長到2013年的7011.3元，增長幅度達到4.87倍；從占可支配收入的比重來看，自2000年來城鎮居民轉移性收入在城鎮可支配收入中占比基本維持在23%左右，其中2013年達到26%，在居民總收入來源中僅次于工資性收入位居第二位。相比之下，農村居民的可轉移收入從2000年的143.49增加到2013年的784.2元，增長幅度為5.47倍，增幅雖略高于城鎮居民，但2013年兩者的可轉移收入相差6227.1元。可以說，城鄉居民轉移性收入差距的不斷擴大是城鄉居民收入擴大的重要原因之一，有效縮小城鄉居民間的轉移性收入差距將成為控制城鄉居民收入差距繼續擴大的關鍵性因素之一。

完善戶籍制度進而縮小城鄉收入差距的政策建議

（一）改革城鄉戶籍制度，建立統一的勞動力市場

建立統一的勞動力市場，健全和完善勞動力市場體系，促進勞動力資源的合理流動，就必須改革傳統的戶籍管理制度。統一的勞動力市場體系是農村勞動力有序、合理流動的保障，只有在完善勞動力市場體系的基礎上才能實現勞動力資源的有效配置，更加有效地轉移農村富余勞動力。

1.改革城鄉二元戶籍制度，取消戶籍管理中的不合理附加制度。戶籍改革的本質和最終目標是消除城鄉二元結構，進而實現城鄉經濟的一體化發展。戶籍制度改革并不是改革戶籍本身，關鍵在于逐步消除附加在戶籍管理制度上的諸多不合理制度。戶籍主管部門應改革現行的城鄉戶籍制度，逐步剝離戶口管理中的不合理附加制度，具體來說，諸如就業機會、教育機會、醫療保健等方面的區別對待。通過改革城鄉分割的就業制度，充分發揮市場在就業中的基礎性作用，從而建立城鄉勞動者自主擇業、平等就業的就業制度，引導鄉鎮剩余勞動力在城鄉間的合理有序流動，從而真正實現對農村居民和城市居民的無差別對待，讓農村居民得到公平對待，進而為縮小城鄉收入差距邁出關鍵性一步。

2.改革教育投入體制，加大對農村教育的財政投入。第一，增加對農村教育的財政投入，改變農村教育經費“以縣為主”的投入體制，依據地方財政狀況不同而進行區分對待，財政實力差的地方應增強中央財政的支持力度。第二，加強對農村居民的技能培訓，提供農村居民工作技能。人力資源和社會保障部于2014年發布“春潮計劃”提高農民工技能培訓，但在農民工培訓中依舊面臨資金投入不足，培訓內容單一、實用性不夠等問題，因此加大資金投入，健全培訓體系顯得十分必要。第三，改變我國目前教育體系中城鄉分離的現狀，實現城鄉教育資源共享和教育一體化，保障農村居民子女的受教育平等權。

（二）縮小城鄉居民轉移性收入差異

隨著和諧社會主義建設的持續推進，政府加大在農村地區的財政投入，在農村地區推行最低生活保障制度并施行新的“五保”政策，農村社會保障體系逐步得以建立和完善，各級政府增加對農村居民的轉移支付力度，轉移性收入占農村純收入的比重逐步提高，這一系列政策表明原先向城市傾斜的歧視性財政轉移支付政策正逐漸發生變化，戶籍制度所造成二元經濟結構和機會不平等問題正朝好的方向發展，而這對促進農村地區經濟發展和農民收入水平的提高有著十分重要的意義。

但不容忽視的是，農村居民與城鎮居民相比所享受社會公共服務和公共產品，無論在數量還是質量上都遠遠落后。以最具代表性的社會保障制度為例，社會保障制度作為我國一個基本的社會經濟制度，其宗旨在于保障公民的基本生存權利，但比較農村與城鎮的社保制度，很容易看出兩者間的巨大差異。由于我國城鎮地區社保制度建立的時間較長，無論是保障項目還是保障水平都較為完善。雖然政府出臺相關規定支持農村社會保障制度的建設，2006年的《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出“逐步建立農村社會保障制度，增大財政的投入力度……經濟條件許可地區，探索建立農村最低生活保障制度”，隨后在2009年發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，但長期以來的不均衡發展政策導致的社會保障水平差距，短期內很難有根本改善。

表3 2013年農民工在不同地區從事的主要行業分布 單位：%

為盡快減緩直至縮小城鄉收入差距，政府應進一步加大轉移性支出的結構調整，應該把增加對農村居民的轉移性支出作為“工業支持農業，城市支持農村”的重要手段，提高農村居民轉移性收入的絕對數額及其占可支配收入的比重。進一步加大轉移支付的區域結構調整力度，增加對經濟發展水平落后，受地方財力制約、轉移支付能力差地區的財政投入力度，通過政府轉移支付來提高其轉移性支付能力，進而縮小城鄉間收入差距。

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