地方公共財政改革與路徑選擇中的債務因素分析

摘 要：由于我國地方債務問題的歷史性、包容性與復雜性，對這一問題的科學認識與客觀分析很可能成為未來我國地方公共財政改革取得突破的重要路徑選擇。本文采用2000—2012年間省級面板數據，綜合思考地方政府負債、財政體制因素、地方財政支出結構特征、地方土地要素收益以及地區城鎮化水平為主要內容的各變量間的長期動態關系。研究結果表明，地方債務自身存量的不斷積累，地方政府對轄區經濟的投資拉動，以及現行財政體制安排推動了地方債務規模變化趨于長期膨脹，而城鎮化進程并未直接刺激地方債務規模的持續增長，且地方政府對土地資源收益的追逐也未像人們主觀假設的那樣構成地方債務膨脹的主要因素。同時，地方債務收入的存在客觀上推動了地方財政民生支出和區域城鎮化的發展。根據研究結論，本文提出進一步完善縱向財政轉移支付制度，以公共服務績效為出發點確立地方公共財政職能與事權責任，科學定位新型城鎮化建設中的地方公共財政職能等改革建議。

關鍵詞：公共財政；財政轉移支付；地方政府債務

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A 文章編號：1000176X（2015）05010307

一、引 言

當前，我國地方財政職能正在開始經歷從對轄區經濟社會的直接建設投入、主觀規劃，向提升地區公共服務質量、遵循客觀經濟發展規律的職能轉型，這一轉型過程既與我國財政分權改革不斷深入的大環境有關，更與多年來地方財政在推動區域經濟發展中所扮演的角色，特別是所取得的經驗教訓有關。依據Musgrave[1]的公共財政理論及其分權思想，地方財政職能被主要定義在受益范圍具有地域特點的公共產品供給的資源配置調節方面，而非積極主動地尋求地方經濟增長。雖然我國公共財政制度改革從20世紀90年代就已開始，但地方公共財政職能的確立與法定至今還處于探索階段。近年來，隨著中國經濟的“新常態”逐漸被人們所認識和接受，地方財政職能的公共化轉型也將迎來重要契機[2]。其中，如何客觀看待以地方債務問題為主要矛盾的地方財政運行現狀，并在此基礎上尋求現實可行的公共化財政職能轉型路徑，很可能成為未來我國地方公共財政改革取得突破的重要路徑選擇。

之所以說對地方債務問題的分析與把握能夠對地方公共財政改革起到事半功倍的作用，其重要原因就在于地方債務問題本身的形成、發展和未來的疏導路徑匯集了我國財政體制改革、政府職能轉變與財政支出結構優化、地方公共資源合理利用、順應客觀經濟發展規律等諸多關乎地方經濟社會健康平穩發展的重要議題。從理論層面上看，對于當前我國地方債務相關問題的熱議，可以追溯到21世紀初地方財經智囊機構及財政部門對地方財政風險問題的探討，當時一些市縣政府或是由于政策調整，或是由于體制改革，還處于經濟體制轉軌摸索期的地方財政部分出現了地方政府預算實際赤字加速膨脹，地方改革發展負重前行，步履蹣跚的情況[3]。隨后，許多地方政府出于緩解地方財政壓力，尋求自身發展的需要，紛紛將破解問題的視角投向了地方政府舉債的可能性預言及其方式方法的研究上，同時也引起了學界的普遍關注。然而，由于人們對現行預算法和財政體制安排的有意回避，使得這種理論探討很快演變為地方政府的實踐嘗試，而且隨著中央幾輪刺激性財政政策的實施，近年來以往較為隱晦的地方政府舉債行為逐漸變得越發普遍，且規模日益擴大，影響日益廣泛，根據審計署《2013年審計工作報告》：截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108 859.17億元人民幣，負有擔保責任的債務26 655.77億元人民幣，可能承擔一定救助責任的債務43 393.72億元人民幣。而據銀監會披露，截至2010年年底，全國地方各類債務融資平臺的數量超過1萬家，所涉上市公司350余家。由此而引發的各種相關問題（如地方債務風險、成因；赤字競賽；融資平臺規范，等等）再次成為學術界探討的焦點。從實踐層面上看，我國地方政府債務公開市場發行試點改革已于2009年啟動，發行規模從最初的2 000億元人民幣逐步擴大到2014年的4 000億元人民幣，發行償還方式從財政部全額代理發行及還本付息業務地方財政負責清償逐漸向地方政府自行發債和最終地方政府自發自還方式轉變。 2011年國務院批準上海市、浙江省、廣東省和深圳市政府直接發行債券試點改革。2014年上海、浙江、廣東等10省、市將試點地方債自發自還，總規模為1 092億元人民幣。然而，當前我國地方債務收入形成渠道仍以各類債務融資平臺、政府部門和機構、經費補助和自收自支事業單位、國有獨資或控股企業為主要載體的銀行貸款、BT、企業債券、信托融資，以及各種借款和墊資，且規模巨大，根據審計署《2013年第32號審計結果公告》：截至2013年6月底，非地方政府公開市場債券融資占地方政府性債務資金比重為94.35%。加之近年來宏觀經濟趨于下行企穩通道，在一些地方經濟運行過程中，出現了地方政府資金鏈緊繃、征收“過頭稅”、地市萎靡為還債“廣賣薄收”、新官不理舊賬、借用還嚴重分離、墊資施工、債主回款無門深陷絕境的情況，甚至在一些地方銀行貸款財政擔保的信用度都已出現折扣，必須要人大“背書”，地方政府獲得一筆債務收入，到賬資金就已經是扣除利息后的余額，剩下的還要拿出很大一部分償還舊債，飲鴆止渴，越來越難以維持[4]。由此而引發的人們對于舉債主體、渠道、方式繁多，透明度較低，法規、制度等規范性手段不足，投資效率低下等可能引致的地方債務風險問題的關注越來越多。從現有文獻的研究來看，大多數學者將研究視線投向了地方債務的成因，風險的評估、控制、傳導，舉債制度的設計，以及地方債務管理的國際比較上，可以說已經對地方債務問題的體制化改革、管理制度創新和風險的有效控制展開了較為深入的探討，但需要進一步強調的是，對當前地方債務問題的分析必須站在我國地方財政公共化職能轉型，以及一系列地方財政體制、制度、機制的構建高度和現實國情上，全面綜合地思考問題的癥結和疏導對策。因此，本文從我國地方經濟社會發展的宏觀層面，綜合考慮以上因素，并以實證分析的方法從各要素對地方政府債務的長期動態影響角度，總體思考科學管控地方政府債務收入，促進地方經濟社會平穩發展的政策建議。

二、研究假設與變量選取

1.研究假設

基于現有文獻的研究結論和對我國地方債務現狀的分析，從長期動態角度來看，地方債務規模的變化與地方政府性投資、地方民生支出和地方土地出讓金收入之間應存在某種多邊雙向互動關系，而地方財政收支缺口、地區城鎮化水平同地方債務規模變化之間的關聯很可能是單方向的。然而，模型所探討的問題并未到此結束，作為模型中設定為地方債務形成原因的各要素之間同樣存在著各種長期動態的聯動關系，而這種關聯將通過各種不同路徑綜合作用于地方債務規模的變化[5]，這也正是以下理論模型構建和之后計量分析方法選擇的初衷。各要素間的具體主觀假設如下：

假設1：地方財政民生支出壓力將與地方債務規模變化之間形成長期正向互動關系。

假設2：地方政府投資性支出增長將與地方債務規模的變化構成長期相互刺激。

假設3：地方財政公共預算收支缺口將導致地方債務規模長期趨于膨脹。

假設4：地方財政土地出讓金收入與地方債務規模的變化長期相互依存。

假設5：城鎮化進程的加快擴大了地方政府債務融資的長期需求。

假設6：地方債務本身具有不斷膨脹的趨勢。

假設7：地方財政公共預算收支缺口對地方土地出讓收入產生長期刺激性影響，對政府性投資支出產生長期抑制性影響。

假設8：區域城鎮化水平與地方土地出讓收入之間長期相互促進。

假設9：地方財政民生支出增長將推動城鎮化進程的加快。

假設10：城鎮化進程將加劇地方財政民生支出的長期刺激性增長。

2.變量選取與數據說明

本文將假設推論中所關注到的要素具體定義為地方財政民生支出（LEG）、地方政府性投資支出（FIE）、地方公共預算收支缺口（LFG）、地方土地出讓金收入（LT）、地區城鎮化水平（UR），以及地方政府負債規模（LDG）六個核心變量，并輔之以必要的對數和差分變換。其中，地方政府負債規模以地方性國有企業負債為測度依據[6]，地方政府投資性支出以地方性國有企業投資來代替，地方財政民生支出主要包括教育、醫療衛生、住房保障、社會保障和就業[7]，地方土地出讓金收入來自于相關地方政府性基金收入決算數而非土地出讓收益（純收入），地區城鎮化水平采用通常意義上“人的城鎮化”的含義，即本地區城市居民占人口總量的比重來反映。

本文選取2000—2012年間我國31個省級面板數據作為研究樣本，數據取自各年度《中國國土資源統計年鑒》、《中國統計年鑒》、《財政統計年鑒》和《稅務年鑒》，政策信息來源于國務院、國土資源部、財政部、建設部、國家稅務總局的正式官方文件。

三、實證方法與結果分析

為了有效觀察經濟體制轉軌時期，我國地方財政職能從建設投入向公共服務轉變的歷程，特別是地方債務因素在其中扮演的角色和所起到的積極或消極作用，本文在對變量數據進行必要實證檢驗的基礎上， 根據平穩性檢驗，△lnLDG、△lnLFG、△lnLEG、△lnFIE、lnLT、UR為平穩變量用于構建VAR模型，lnLDG、lnLFG、lnLEG、lnFIE為非平穩變量用于構建VEC模型。采用VAR與VEC模型對變量間的長期動態關系進行了估計，估計結果如下：

其中，VAR模型整體檢驗結果中AIC與SC統計量的值分別為-5.7584和-4.3016，VEC模型整體檢驗結果中AIC與SC統計量的值分別為-4.4633和-3.5567均較小，說明兩個模型的整體估計效果均較好。

當然，本文構建以上模型的目的并不是為了尋找各變量在不同時期的短期內生關系，而是關注它們彼此之間的長期動態聯系。因此，圍繞地方債務變量并借助格蘭杰因果檢驗的結果篩選出有實證意義的脈沖響應函數及其圖像，模型研判將得出變量間隨機波動的長期動態影響結論。脈沖響應函數結果如圖1—圖7所示：圖4與圖6兩個脈沖響應函數是基于VAR模型生成的，因此是包含標準誤的動態響應。

綜合以上實證分析結果，本文分別找到了假設2、假設3、假設6、假設7、假設9，以及假設1中地方債務規模變動對地方財政民生支出產生長期正向沖擊，假設4中地方財政土地出讓金收入對地方債務規模產生長期沖擊影響。否定了假設5、假設10，以及假設1中地方財政民生支出壓力對地方債務規模變化產生正向沖擊，假設4中地方債務規模變動對地方財政土地出讓金收入產生正向沖擊。從實證分析得以證實的假設來

看，一方面，地方債務規模的自身滾動增長、現行財政體制、地方政府投資性支出這三個要素構成了地方債務規模變化趨于長期膨脹的主要成因，并且在地方債務規模變動與地方政府投資性支出之間形成長期相互正向沖擊，且后者對前者的長期影響趨勢明顯大于前者對后者的影響，這也說明了當前我國地方債務規模變動更多受主觀因素而非市場客觀條件所影響。同時，在地方債務風險問題的研究中備受關注的土地出讓金收入及其債務融資問題上，本文得出了與許多國內相關文獻不盡相同的實證結論，雖被證實土地出讓收入與地方債務規模變動之間存在單方向長期影響關系，但這種影響正負交替的波動性較大且幅度較小，幾乎可以排除在刺激地方債務規模膨脹的長期影響因素之外，而且反方向的因果關系也并不成立，即地方土地出讓收益的激增并不是迫于地方債務膨脹的壓力，因此，由土地財政引發的地方債務風險可能被高估了。另一方面，地方債務規模的變動為地方財政民生支出、區域城鎮化發展帶來單方向的長期正向沖擊，說明地方民生支出壓力的增強并未引發地方債務規模的膨脹，應該是更多地通過地方公共預算予以消化，而地方債務收入的擴大卻著實推動了地方財政民生支出的長期增長，可見地方債務收入對增強地方財政民生支出資金保障能力的作用還是很明顯的。同時，實證結論否定了城鎮化的加速擴張是推動地方債務規模膨脹長期動因的主觀假設，而反方向的因果關系及長期正向影響成立，這進一步說明了地方政府舉債行為的主觀能動性極強，其舉債行為并不出自客觀環境的需要，但卻反作用于如城鎮化這樣客觀的經濟社會發展規律。

因此，從對地方政府債務問題的把控與疏導出發，將其作為未來我國地方公共財政改革突破的重要路徑，一方面可以充分發揮其滿足地方公共需求與促進社會經濟發展的作用，另一方面還將逼迫地方政府公共預算制度的實質性變革，以及地方財政職能的公共化確立。

四、政策啟示

以上分析結論對于當前乃至未來相當長一段時間內我國地方財政職能公共化轉型、體制創新、地方經濟增長方式轉變和城鎮化進程的理性推進，特別是地方債務收入的管控、風險防范，以及背后更為綜合的財政因素分析、機制把控與問題疏導，都具有極為重要的政策啟示作用。

首先，加大縱向財政轉移支付制度改革力度，構建自治型地方財政體制。當前，雖然賦予地方政府舉債權的試點改革正在全國范圍內穩步推進，但對地方政府債務融資風險的警惕始終牽動著中央財政的敏感神經。在集權模式仍占主導地位的財政體制中，地方政府直接顯性舉債是否會加劇地方政府對中央政府的信用透支，引發“政績或赤字競賽”[8]，地方債務總規模及風險控制應以何種尺度為標準， 根據國外學者統計，當前仍處于歐債危機中的歐盟國家，其地方政府債務規模存量占本國GDP的比重最高不超過10%（Primorac， M.，2011），而我國這一比重在20%左右。地方政府的債務人身份及其義務應如何在法律、制度、政策上予以明確，等等，這些問題的規避或是解決，要么缺乏體制條件，要么無經驗可循。實際上，根據本文的實證分析結論，改革者不妨跳出以事論事的邏輯，題內文章題外做，將根治地方債務問題的重點放回到我國地方財政體制的改革創新上。本文認為一方面應逐步將中央集權式的控制型財政轉移支付制度和政策安排向橫向調節型財政轉移支付制度轉變，并進一步簡化縱向財政轉移支付機制，提高財政資金的征管和使用效率。具體方法建議通過對主體稅種，特別是共享稅分享比例的重新劃定，提高地方分享比重，在此基礎上逐步消除原體制補助、“兩稅”返還、所得稅基數返還等轉移支付方式，同時，在保留區域性環境保護、義務教育、自然災害救濟、農業開發、新能源利用等少數專項轉移支付的基礎上，適當降低中央縱向財力性轉移支付規模，并以一般性轉移支付為主歸并有關項目。當然，這種縱向財政轉移支付力度的收縮除了稅收分享比例的調整還要配合以不動產為核心的地方稅體系建設[9]?？傊?，我國縱向財政轉移支付制度改革應從財力的間接調控向直接匹配轉變，同時，中央財政應更多地將轉移支付資金用于解決地方橫向財力失衡問題。另一方面，在省以下地方財政體制改革上，應以自治型市縣財政改革為突破口，將地方經濟造出來的公共財力最大限度地沉淀于市縣一級財政，地方舉債權的承載主體也應立足于市縣政府。同時，重新設定省級財政職權，弱化其經濟穩定與增長職能，將貫徹中央財政政策、監督市縣財政運行、調節省內資源配置和財力失衡作為核心工作，最大限度地減少對市縣財政運轉的主觀干預。以上改革設想雖說有些大膽前衛，但必將從體制層面把我國的財政聯邦制改革推向一個新境界，從而為諸如地方債務管控等地方財政問題的解決創造清晰優良的體制環境。

其次，以公共服務績效為出發點確立地方財政職能與事權責任，轉變地方經濟增長模式。從實證分析結果來看，地方債務存量與政府投資性支出之間存在彼此長期正向沖擊關系，這不能說與我國地方政府推動型的經濟增長模式不無關系，而正是由于這種經濟增長模式以及財政體制安排使得近年來我國地方債務平臺及其融資規模不斷擴大，風險問題越發引人注目。如何有效降低地方債務風險，提高地方財政償債能力，本文認為除了財政體制改革保障以外，還需加大地方財政預算管理制度的改革力度，重點是依據市縣財政的事權內容，以對轄區居民公共需求偏好的調查取證為基礎，安排財政支出項目的輕重緩急，編制地方財政支出預算，在地方公共預算、政府基金預算、國有資本經營預算資金不足確需通過債務收入予以填補時，地方財政還應以投資項目為主體編制中長期性質的地方資本或債務預算[10]。通過以上地方預算編制改革，一方面能夠有效提高地方債務融資及其使用的透明度，便于轄區居民和權力機關、審計部門的監督，另一方面可以提升財政支出績效在轄區居民中的認可度，提高債務收入投資項目的償債能力，并對地方政府的投資性支出行為構成嚴格的制度約束，使其逐漸減少對地方經濟發展的直接干預行為（如政府對地方國有投資），轉而通過政策引導、平臺搭建、監督評判、軟環境建設等作為充分利用和調動民間資本使其作為與國有資本并駕齊驅的主導力量推動地方經濟社會發展，最終實現地方政府對區域經濟增長的推動作用從單一直接方式向多元間接方式轉變，這既有利于緩解地方財政對債務收入需求和償還的壓力，也有助于基層社會治理的民主進程，更對我國地方經濟長期可持續健康發展意義深遠。

再次，冷靜定位新型城鎮化建設中的地方財政職能，科學有效地利用好地方債務收入。根據實證研究結果，區域城鎮化水平的提升雖未構成當前地方債務膨脹的主要原因，但既成的地方債務收入對區域城鎮化的發展卻起到了明顯的長期推動作用，因此，在“新型城鎮化”已經被確定為未來中國經濟增長和社會發展重要推動力的政策環境下，如何科學有效地在新型城鎮化進程中利用好地方債務收入將成為今后我國地方債務問題疏導的重要措施之一[11]。縱觀人類社會城鎮化發展的歷史進程不難發現，“城鎮化”是工業化、市場化、信息化在條件不斷成熟、不斷發展的過程中呈現出的人類生存形態的一種客觀結果，而不是人類所追求的主觀目的，即不是為了城鎮化而城鎮化，對于我國這樣的發展中國家而言，應遵循城鎮化發展的這一客觀規律將重點始終不移的聚焦在工業化、產業化、信息化建設，以及高新技術的培育與創新上，從而在客觀條件不斷得以滿足的情況下“引導”城鎮化發展的路徑和模式，而不是主觀能動地“推動”城鎮化提速，只有各級地方政府，特別是市縣一級政府能夠客觀冷靜地認識到這一點，將政府引導城鎮化發展的職能重點定位于促進工業化與城鎮化的良性互動，優勢產業的改造、升級與集聚，科技進步與科技型中小企業的培育、壯大[12]，在這些領域以市場化的方式（如風險投資平臺和引領基金的構建等）合理利用地方債務收入，同時配合以各種提升資源配置效率政策的出臺（如戶籍制度改革等），才能為健康可持續的新型城鎮化建設打下牢固基礎，否則，僅將對地方債務收入的使用局限在解決“人的城鎮化”所帶來的一系列公共基礎設施和公共服務投資資金不足等問題上，將難以發揮地方債務收入推動地方經濟發展的倍增效應和對地方財源的培植作用，以及債務性資產的保值增值，地方債務融資的良性循環也將難以形成。因此，從長遠角度來看，本文建議對地方債務收入的使用應遵循在促發展中解決問題的思路，這既有利于我國城鎮化的理性發展，也有助于地方債務風險的控制，避免地方政府始終處于將地方債務收入僅視作緩解地方財政支出壓力的被動局面和未來由此引發的并不樂觀的預期結果。

最后，努力提升地方債務融資的透明度和市場化程度。在對地方債務成因的長期動態分析中，地方債務規模存量受自身沖擊所帶來的長期正向膨脹效應令人印象深刻，這種滾動式的債務增長不得不引起各方的高度關注。雖說地方債務的這種擴張模式與主權債務有著某種相似之處，但從我國當前所處的財政體制改革階段而言，由于監管制度和法規的嚴重缺失，地方債務融資的透明度遠低于中央國債，債務資金的來源、托管、使用、清償等相關信息的諱莫如深，更加深了人們對地方債務風險的擔憂[13]。因此，借助近年來逐步開展的地方債務發行與償還試點改革，應同步構建起地方債務融資信息披露制度，將其作為社會公共信息，隨時隨地接受納稅人、立法機關、審計部門的查詢與核實。同時，加大力度清理種類繁多的地方債務融資平臺，使其統一規范于地方財政的管控之下。此外，地方債務投融資也急需引入市場化方式，建立以公益類、風險類為主體的項目導向型融資體系，構建以競爭性招標采購、公私合營（PPP）、私募風險投資等多種形式的市場化參與投資模式，只有充分利用和發揮好市場在遴選和排序投資項目、尋求投資組合、調動社會資金等方面的效率優勢，且匹配以地方政府的公共利益導向，才能有效降低地方債務融資成本，提高債務資金的使用效率和效益，并同時構建起市場化的地方債務風險預警機制，形成體制內外的雙重約束。

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（責任編輯：于振榮）