農村土地流轉問題及對策研究

龍星竹

摘要：農村勞動轉移視角下農村土地流轉制度改革與完善一直是我國農村土地制度改革的重要內容。黨的十八大提出了“新型城鎮化”戰略，中央政府為實現新型城鎮化進一步強調了要實現農村土地制度流轉改革。因此，全面、系統、深入研究我國農村勞動力轉移視角下農村土地流轉制度，具備重要的實踐指導意義。本研究以湖南省農村土地流轉為例，闡述了農村土地流轉的現狀，分析了土地流轉中存在的主要問題并為加快農村土地流轉提出了切實可行的政策建議。

關鍵詞：農村 土地流轉問題 對策

土地是人類賴以生存和發展的重要生產資料。土地流轉問題是三農問題之首，關系到農民的生產、生活，據有關研究表明，農業發達國家的農業勞動力占總勞動力的比重低于5%，而我國這個比例高達20-30%。農業經濟效益低，導致了土地拋荒、粗放經營等一系列嚴重問題。因此，如何調整城市、農村土地格局，即當前的農村土地流轉問題，成為了各界關注和研究的熱點、難點問題之一。

黨的十八屆三中全會、十八大報告等都對農村土地流轉做出了相應的論述。這體現了黨和政府對社會轉型時期農村土地流轉問題的高度重視。因此，全面、系統、深入研究我國農村土地流轉制度，具備重大的戰略意義。本研究中所指的農村土地流轉僅指農村土地經營權的流轉，即：在不改變農村土地所有權權屬和農村土地用途的前提下，具有有效的農村土地承包經營權的集體經濟組織或其他成員以法律、政策允許的方式將土地經營權轉移給他人的行為。

一、農村土地流轉存在的主要問題及成因分析

（一）農民土地流轉意識不強

1.土地流轉意識有待加強。農戶承包的土地面積少、地塊小，“插花田”多，而農戶間的情況也千差萬別，有的愿意轉出，有的不愿意轉出；有的長期轉出，有的短期轉出，意見很難統一。

2.不愿意長期租賃。小農經濟思想根深蒂固。部分農民認為務工經商雖然收入高但是風險大，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，即使外出務工也不愿流轉土地，擔心失業沒地而導致生活和養老沒有保障認為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以回來種田，心里踏實。

3.只在親戚鄰朋之間流轉。農民祖祖輩輩與土地相伴，以土地為生，盡管現在部分農民的生存與生活已經并非完全依賴于土地上的產出，但他們對土地的熾熱情感和“土地是農民的命根子”的傳統思想意識，影響并制約了他們對土地流轉并從中獲取經濟利益的考慮。

4.對土地流轉政策存在誤解。有的農民對土地流轉政策心存疑慮，擔心土地流轉會改變土地承包的性質和政策，部分農民擔心政策不穩，政府收回土地承包權，沒有安全感，認為流轉出土地就是失去了承包權，所以不愿流轉。所以有的村民、農戶寧可粗放經營甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去。

（二）土地流轉管理機制不暢

1.部分政府干部思想僵化。領導重視程度不夠。部分基層干部對土地流轉的必要性、作用認識膚淺，認為土地流轉與鄉鎮村社關系不大，對土地流轉的政策法規、方式方法、矛盾處理等研究不深、宣傳不夠、引導不力。

2.沒有形成統一的土地流轉市場。當前農村土地流轉市場化運行機制還沒有完全建立，未形成統一規范的土地流轉市場，嚴重制約農村土地流轉的有序進行。另外，現行的土地承包期限截至2024年底，這使得土地流轉雙方不敢轉入也不敢轉出，同時也限制了對流轉土地的長期投資和投入。

3.缺乏有效的土地流轉中介組織。目前缺少土地流轉中介服務組織，致使土地供求雙方的信息受阻，出現“要轉的，轉不出，要租的，租不到”，很大程度上延緩了土地流轉進程。而且農民的流轉收益缺乏增長機制。在流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般是固定不變的，流轉收益沒有隨經濟的不斷發展得到相應增長。土地流轉缺乏對農民利益的保護機制。

（三）土地流轉保障機制滯后

農村勞動力轉移過中的農地市場化流轉不起來的根本阻力在于：

1.農村土地流轉收益保障機制欠缺。和工業相比，農業投資大，但收益較小，所以即使很多農民自愿出讓土地，也未必有大量企業承包，尤其是一些邊遠山區，更是少有人問津。此外，由于我國農村環境和城市相比相對較差，軟硬環境的不具備使得土地在實際流轉的過程中困難重重，招商引資更是難上加難。

2.土地流轉風險預防機制缺乏。“股田制”暴露出的弊端和潛在風險也不容小覷。公司的生產經營計劃、投資、利潤分配等重大生產、經營決策權都掌握在大股東——企業手里，一是在利潤分配中小股東——農戶的訴求難以得到充分保障，二是公司化經營會面臨一些不確定性的不可控因素，一旦公司經營不善破產，作為股東的農民按法律規定應將作價入股的土地承包經營權作為償債資產，農戶利益保障陷入困境，帶來潛在的社會不安定因素。

3.農民社會保障機制問題十分突出。政策制度上，缺乏保障失地農民利益的政策制度。政府對失地農民只注重一定資金的補償，而且針對失地農民的社會保障制度也并未建立，農民失地后若沒有勞動能力或不能再就業則只有坐吃山空了。當前農村勞動力轉移以外出打工為主要形式，而這些只是有一定文化知識和勞動技能的青壯年，其他家庭成員大多仍居住在農村并從事農業生產，這部分人依靠承包地收入維持基本生活。

二、加快農村土地流轉的政策建議

（一）加強宣傳引導，轉變農民觀念意識

1.要強化各級領導對農村實行土地承包經營權流轉必要性的認識。加大宣傳力度強化各級領導干部和農民對農村實行土地承包經營權流轉必要性的認識，通過集中學習輔導、發放宣傳手冊、媒體報道等方式，了解《農村土地承包法》、《農村土地經營權流轉管理辦法》等黨在農村的現行各項法律政策，主動深入農戶，做細思想工作，引導農民改變觀念，讓土地流轉成為農民的自覺行動，在全社會形成“要我流轉”為“我要流轉”的濃厚氛圍。

2.深化農民對土地流轉制度建設的認識。要打消農民對土地流轉存在的顧慮，除了加大對農村土地流轉的宣傳力度外，更重要的是深化農民對土地流轉制度建設的認識。我們可以采取以下對策：一是深入宣傳我國的土地承包制度。要讓農民真正知曉，土地流轉只是土地經營權的流轉，流轉出的土地只能用于農業生產。二是用身邊看得見、摸得著的鮮活事例，使農民親身感受到，土地流轉不僅能提高農業生產效率，也能增加自己的收入，并為自己從業于第二、三產業提供機會。三是規范土地流轉行為，減少農民土地流轉風險。

3.通過多種形式積極宣傳農村土地流轉政策和模式。充分發揮試點示范的帶頭作用，通過實地觀摩、經驗交流、新聞報道等多種形式，廣泛宣傳農村土地流轉在減少勞動強度、提高生產效率、增加經濟收益等方面的作用和意義，讓廣大農民在思想上接受、意識上配合、行動上參與。

（二）搭建平臺載體，拓寬土地流轉渠道

1.建立中介機構行業協會。建立農村土地流轉中介機構行業協會，將中介機構的組建、運營、管理的法制化。首先，由行業協會用法律形式明確農村土地流轉中介組織的性質、宗旨和地位，組織形式、經費來源、權利與義務等。其次，對土地流轉中介組織健康發展進行監管和執法，使土地流轉中介組織在開展各項業務經營活動時真正做到有法可依，違法必究，以增強土地流轉中介組織的行業自律。

2.拓寬中介機構信息平臺。土地流轉的中介機構信息平臺建設屬于土地流轉市場培育問題。流通的信息極不對稱，使得流轉被限定在一定的范圍之內，并且流通行為也只限于短期行為，市場中介組織的缺位，限制了承包經營權的大范圍、長期的流轉。因此建立中介機構信息平臺，不僅要全面做好農村土地承包經營權確權登記的基礎上，還要引導流轉雙方入市交易，形成公開、公平、公正交易的市場環境。

（三）規范流轉市場，健全社會保障制度

1.完善土地流轉法律法規。出臺規范性文件，對土地流轉進行明確統一的法律規范，以加快推動農村土地規范、有序流轉。首先，放寬其對土地流轉主體的限制，讓更多的利益主體能夠參與土地流轉過程，更好地促進土地資源的合理配置；其次，應對流轉時限和回收條款等土地流轉過程中的關鍵要素進行法律上的統一約定，保證流轉雙方的合法權益。

2.健全農村醫療養老體系。要推進農村土地流轉，完善社會保障是基礎。要加強對農村最低生活保障、社會保險、大病救助、子女教育、農民工保護等為主的農村社會保障體系建設，實現失地農民不失業、不失保，對參加農業保險的企業和農村合作組織給予保費補貼或免費投保，以降低農業企業的風險度，從根本上增強農民離土的安全感，逐步弱化農村土地的福利性質，淡化農民的戀土情結。

3.出臺失地農民保障制度。雖然農民的土地被征用后會有安置補償費，但由于現行補償標準過低、大多采取單一的貨幣補償方式，對農民未來保障問題考慮不夠周全，使得失地農民社會保障問題日益突出甚至比較嚴峻。要為每個符合條件的失地農民建立社會保障，人人受益。對失地農民或人均耕地少于一定數量的農戶，實行給予財政補貼的方式，做到應保盡保。

（四）明確管理職能，建立有效監督機制

1.成立村民土地流轉監督委員會。成立村民土地流轉監督委員會，負責對農村土地流轉市場進行指導和監督，建立土地流轉信息平臺，提供土地流轉信息，指導合同簽訂，并對社會資本進入土地流轉市場進行準入審查。加快推進農村土地流轉監督仲裁體系建設，各縣（市、區）要依法成立農村土地承包仲裁委員會，充實仲裁員隊伍，設立仲裁庭，完善仲裁程序、仲裁方法和相關制度，依法開展包括土地流轉糾紛在內的土地承包經營糾紛調處。

2.強化土地市場自我監督。目前，不按規定要求私自流轉土地、開展中介服務或違法流轉、私自變更土地用途等行為時有發生，嚴重影響了土地流轉市場的健康、有序運行。要真正發揮市場在農村土地這一資源配置中的決定性作用，各級政府必須科學引導，強化監管，保證市場機制的順暢運轉。一是要構建好土地流轉框架。二是要建立合理的價格調控機制。三是要建立公平的競爭機制。各級政策應該以管理者和監督者的身份，站在公正的立場，通過一定的方式來保障市場主體的優勝劣汰和生產要素的優化配置，杜絕非正常競爭手段的出現，為公平的土地流轉創造條件。

三、結束語

以分散經營為主要特點的家庭聯產承包責任制，隨著城市化、工業化進程的推進和農村剩余勞動力向非農產業轉移速度的加快，這種農村土地制度設計已經面臨著現實的挑戰。由于土地問題涉及到九億多農民的切身利益，關系到全國人民的生存發展，影響到整個國家和社會的安全與穩定，因此農村土地流轉政策和模式的形成將是一個長期、漸進、復雜的系統工程。

黨的十八屆三中全會指出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。新的農村土地改革政策無疑為當地農民帶來了新的機遇，各級政府應該在土地由生存保障功能向經營資本功能轉化的過程中，因地制宜，謹慎探索、穩步推進適合本地實際且有利于農業增產、農民增收、農村穩定的土地流轉模式，以求最大程度地提高農村勞動生產力，最大限度地維護農民的合法權益。