告別官員“晉升錦標賽”

李晟

自改革開放以來，關于中國經濟增長的研究，一直頗為重視地方政府間的競爭的積極影響。而自從周黎安教授以實證的數據統計指出官員任期內的經濟業績同晉升存在正面聯系，從而激勵地方官員“為增長而競爭”以贏得晉升，被生動描述為“晉升錦標賽”的這一理論模型也就變得流行起來。

作為一種理論模型，從學術界擴展到大眾媒體和官方文獻之中，“晉升錦標賽”已是一種悄然形成的共識。人們普遍認為，地方官員會展開圍繞著GDP增長率及其排名的激烈競爭，也就是公眾與媒體所常說的“唯GDP論英雄”，甚至是更具諷刺意義的“數字出官，官出數字”。而官方表述中也對此做出過回應。

在當前的中國，地方官員間是否存在著清晰的“晉升錦標賽”？或者說，是否有一種較為明確的基于某些方面的工作績效考核而進行晉升競爭的機制，在中央確立某種考核標準的激勵之后，地方官員為了實現這一目標而投入更多努力？無論對“晉升錦標賽”是褒是貶，我們都有必要分析其歷史形成的邏輯，并看看現實已經發生了什么變化。

“晉升錦標賽”的提出，依據的是省委書記、省長的晉升與所任職省份的經濟績效之間的統計關聯。但這種立足于個體的研究實際上難以對整體格局做出有力解釋。作為主要考察對象的省委書記與省長，雖然在理論上有固定任期，實則相互之間差異頗大。僅就改革開放以來統計，任期最長的超過12年，最短的則只有3個月（排除臨時代理、因違紀或重大責任事故免職的情形，只考慮正常調整）。因此，相互之間很難做出任期內經濟績效的比較。而且，省級黨政一把手的任免并不集中于固定的黨代會或人大會期間，時間節點各不相同，因此即使是截取職務調整的上一個年度也很難做出橫向比較。最后，省部級官員大多經歷過異地交流，可能在好幾個不同省份工作過，如果某人在A省工作1年得到晉升，而此前在B省工作了5年，數據統計卻只考察A省的經濟增長，未將此前B省的情況包含在內。由于上述3個方面的復雜性，這種基于官員個體的實證分析，作為理論模型雖然精致，但對于現實卻未必是好的解釋。

不看個體，那么或許可以考慮整體。如果基于經濟發展的晉升錦標賽確實存在的話，那么就整體而言，經濟增長速度越快的省份，其黨政主要領導獲得晉升的概率應該越高。任期的不確定不會影響到集體，“前人栽樹后人乘涼”的狀況也可以被包容進來;異地交流同樣不構成干擾，“外來和尚”作為個體可以“摘桃子”，但卻改變不了整體格局。

而從整體這個角度，將24個省市（排除了5個自治區和后來新建的海南、重慶）1977年到2013年之間完成任期的391任書記、省（市）長的職務變動和各自省市的1978年至2008年的GDP年均增長率結合起來加以統計，結果卻出人意料，數據所展現的是：對于省一級行政區而言，從總體上看，地方的GDP增長速度以及相對表現，對于該地區官員整體的晉升概率不僅沒有顯著的正相關性，相反還存在微弱的負相關性。因此，就省級比較而言，難以得出存在著一個“唯GDP論英雄”的晉升錦標賽的結論。而即使是考慮到在主要領導的分工中政府領導比起黨委領導承擔著更多的經濟工作職責，單獨將省（市）長的晉升挑出來分析，得到的統計結果仍然是一致的：負相關性。也就是說，GDP增速越高，所在省區黨政首長的晉升幾率并沒有更高，有的反而下降。

這種統計雖然看起來粗糙，但也足以表明以GDP增長速度為考核指標的“晉升錦標賽”在省一級層面并未明顯表現出來，從而顛覆很長一段時間各類官方或是市場化的公共媒體為我們塑造的那種想象。

相應的制度規范，或許可以解釋數據和統計分析所帶來的疑問。綜合分析《黨政領導干部交流工作規定》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》可以看出，當代中國官員的選拔任用體制要求官員的晉升需要經歷多個不同任職，并且又需要嚴格的逐級提拔，同時還往往在不同地區、不同系統間交流，因此，從這樣的制度背景，可以解釋為什么晉升錦標賽這一理論模型從省一級的數據來看無法得到證明。

而且，錦標賽模式的觀察，還忽略了一個重要的因素。作為某一專業系統的“條條”與作為某一行政區域的“塊塊”之間的關系是中國的中央與地方關系當中的一個重要形態，地方官員的晉升并非僅僅從“塊塊”逐級晉升，而是很有可能是在“條條”與“塊塊”之間往返流轉。而納入“條條”這一因素的話，其相比較于“塊塊”的經濟方面的表現就更難以測度了。

從制度層面的分析出發，也可以推論，在基層地方間競爭時，由于官員的任職經歷相對還比較簡單，資歷不容易比較出差異，因而獲得晉升的因素中會突出少數指標的效果。但隨著職務逐漸向上晉升，經歷了多地區多部門的交流之后，其全面的能力就很難用少數指標來加以衡量了。而且，因為經濟總量較低，相對來說改變一個縣、市的經濟增長速度也比改變一個省要顯得更為容易，因此我們還能夠在現實中發現許多“政績工程”。但到了省一級，和更低層級的差別與斷裂也非常明顯，很難以此來解釋省級官員的行動邏輯。如果要說是錦標賽的話，這或許是一個“馬拉松”比賽，不同于低層級的短跑比賽，比的不是表現的積極程度，而是比誰能夠堅持下去不掉隊。而既然比拼的是如何不掉隊，學者卻用來解釋他們會如何積極表現，這就可能存在著很大的誤區。

而從官方表述來說，地方官員的晉升要關注的指標也非常之多。對于地方黨政領導班子的考核，從數據角度要分析“人均地方生產總值及增長、人均地方財政收入及增長、城鄉居民收入及增長、資源消耗與安全生產、基礎教育、城鎮就業、社會保障、城鄉文化生活、人口與計劃生育、耕地等資源保護、環境保護、科技投入與創新”。關注的指標多了，必然形成這樣一種結果：任何一個地方都可能在某一數據上有閃光點，但也可能在某一數據上表現較差。因此，這些數據更有可能成為地方官員獲得或是無法獲得晉升之后給出的事后解釋，而非事前原因。

并且，必須注意到“中國是一個政治經濟發展不平衡的大國”，由于這一基本國情，各地區之間也存在政治經濟文化各方面的巨大差別，并非對地圖的幾何分解，不能當作同質化構成的簡單經濟組織來理解。因此，中央也必然對于不同省市領導的工作績效有不同的關注要點，而很少會將其納入整齊劃一數據的錦標賽之中。

盡管如此，我們又確實可以在某些歷史事實中看到地方政府對于某些績效指標層層加碼的追求，明顯表現出了晉升錦標賽的邏輯，最突出的莫過于“大躍進”當中各省爭相在鋼產量或是糧產量方面“放衛星”，周飛舟教授就對此進行了細致分析。有鑒于此，有必要將歷史和現實、理論與數據結合在一起，從一個更為宏觀的視角看待央地關系，理解其在社會轉型中的變遷狀態，以免“秦時明月漢時關”的時空錯位。

回顧歷史，值得注意的是，“大躍進”這個時間背景所蘊含的意義。當時，新中國成立還不到10年，國家與社會的轉型要求又十分緊迫，高速轉型的要求，使某些經濟指標就具有了更為突出的意義。

但經濟方面的表現，首先是同政治路線的貫徹緊密聯系在一起的。在高速的轉型時期，因為政治尚未完全穩定下來，地方官員對于中央現行路線的堅定遵循與忠誠至關重要。在這樣的時期中，地方官員對于中央領導人所關注的經濟指標是否重視，是否積極投入地區之間的相對競爭之中，反映的更是政治忠誠度而不僅是工作能力，因而會成為晉升的重要依據。

最為重要的因素是，轉型時期的魅力型政治，塑造了魅力型領袖的高度權威，這種權威能夠不借助復雜的中間組織就從最高領袖傳遞到最基層的公眾，從而保證對地方官員強有力的控制。正是這樣的背景，決定了錦標賽體制能夠發揮其作用。從魅力型政治這一視角來看，不僅可以解釋“大躍進”時期的歷史現象，同樣也就可以解釋改革開放初期各個地區之間展開的圍繞招商引資和經濟增長的競爭。因為這同樣是一個高速的轉型時期，招商引資和經濟增長方面的表現，體現的是否迅速的從“階級斗爭為綱”轉換到“以經濟建設為中心”的中央新路線，是否堅定擁護改革開放，同樣是政治忠誠度的反映，而晉升的激勵也就與政治忠誠度結合了起來。

在那兩個時代，毛澤東和鄧小平都比較容易動員治下的地方官員投入到晉升錦標賽之中，可以堅決地表示“不換腦筋就換人”。中央有能力將經濟上的放權與政治上的集權結合在一起，利用強大的權威，對地方進行非科層化的控制。正如周飛舟的研究所統計的1957～1964年間省委第一書記和省長的職務變動情況，發現1958、1959兩年是省級領導調動最為頻繁的兩年，反映出大躍進的錦標賽當中非科層制的政治運作發揮著重要影響。雖然這個調動數據和今天相比并沒有太大的差距，但是在毛澤東和鄧小平時代，都有中央對地方官員出人意料的破格提拔或是降職處理，而在此之后，除了以紀檢或司法手段處理明確存在違紀或違法情形的人之外，極少有省級地方官員的職務被意外調整。

從以上兩方面看來，“晉升錦標賽”的作用，在中央的魅力型領袖具有更高權威的背景下凸顯出來。

歷史與現實的對比，有助于理解今天的變遷，因為那樣一種急劇的轉型時期不會長期持續。隨著社會逐漸向更加穩定和常規化的方向發展，在常規化社會中所確立的法理型治理，其合法性的基礎更依賴于規則而非個人魅力，最高層很難直接面向最基層群眾傳遞其政治權威與個人魅力和隨之而來的權力，而需要借助于組織形式和層級都變得復雜的官僚體系。

在這種科層官僚制當中，官員的晉升開始發生變化：第一，科層的復雜化與固定化，意味著晉升要經歷的層級更多;第二，規則的細致和嚴格，使得跨越某一層級的破格晉升更加困難;第三，地方官員對中央的服從，不單取決于對領袖個人魅力或是集體奉行的意識形態的忠誠，同時還取決于對形式理性化規則的遵守。因此，中央在決定哪些地方官員獲得晉升時不能像過去一樣只依賴于高層的政治判斷，還必須給出能夠讓下級信服的理性化和規則化的理由。

因此，法理型治理使得地方官員無需全力投入“晉升錦標賽”，而是可以按照形式化的規則穩健行動，“積跬步以至千里”。正是在形式理性化的法治逐步建立的背景下，晉升需要表現出其程序公正的一面，更精確地分解其中的步驟，對當中的每一個小環節進行觀察和把握。因此，各個“條條”和“塊塊”的職位獲得了更細致的區分，出現了大量的“隱形階梯”，看起來是同一級別的職務，但是重要性卻并不相同。在這個“隱形階梯”的攀登過程中，突出某一方面的工作表現并不那么重要，重要的是在長期的過程中盡量多經歷過多個位置的歷練，在“隱形階梯”上不斷前移自己的順位。“不折騰”，正是對這種弱化后的錦標賽的最佳描述。

基于以上分析可以發現，“晉升錦標賽”看似經濟的邏輯，但背后卻有更深刻的政治原因。只有最高領導的個人魅力或中央集體的意識形態權威很強大的情形下，才有可能刺激地方官員積極回應中央發布的任務，投入為晉升而競爭當中。而隨著執政黨推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化，這種情況正在發生改變，未來地方官員的晉升，將更多和隱形階梯的積累相結合，過程將更具理性和規則性。

不可否認，官員在復雜的科層制階梯中的晉升仍受制于更高層級的權威。但需要注意到的是，科層制的官僚體系也會在運作中完成自我的功能分化，從而賦予自己以獨立的生命，并進而形成對社會的全方位支配。當看到即使像毛澤東這樣的魅力型領袖也會感慨“只改變了北京周圍幾個小地方”的時候，我們可以更清楚地理解科層官僚制自我組織與發展的力量。

當然，這樣一種基于理想類型的分析，無法完全處理現實中多樣的真實事例。但從宏觀的視角來看，對于地方競爭與地方官員晉升的分析，確實需要注意到中央權威的不同表現形態。深入理解這一點，方能更為全面地理解現實的經濟與政治。