“超配”干部如何消化

張墨寧

2015年1月6日，中組部通報了專項整治超職數配備干部的最新進展：“截至目前，全國超職數配備的4萬余名副處級以上領導職數中，已消化1.58萬名，完成近40%?！?/p>

一年前的2014年1月，中央組織部、中央編辦和國家公務員局聯合印發《關于嚴禁超職數配備干部的通知》，提出了整改超配領導職數的時間表，并明確黨委（黨組）為消化整改的第一責任人。

同時，《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》近日下發，將對縣以下機關公務員設置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級，在職務之外為基層公務員開辟了一條職級晉升通道。

與以往治理干部職數配備不同的是，此次整改，不僅立足于干部冗余，更是為重塑政風、執政現代化進行基礎性的吏治改革。

2014年10月底，中紀委公布中央第二輪巡視的反饋情況，其中上海、青海、河北、黑龍江、江蘇和一汽集團均被點出了“超職數配備領導干部”問題。上海“在干部選拔任用方面，有的地區和單位存在超職數配備、突擊提拔、帶病提拔以及領導干部退休制度執行不嚴等問題”;江蘇“干部管理制度執行不嚴格，超編制、超規格配備干部比較普遍”;河北“執行職數和編制管理等規定不嚴格，存在安排照顧干部親屬、違規進人、檔案造假等問題”?？v觀十八大后的4輪中央巡視，有19個省區市都被中央巡視組指出存在超配干部問題。

選人用人一直是巡視組關注的重點，早在2014年2月發布的巡視整改報告中，干部超職數配備問題就已經被列為普遍性問題。10個省份均存在超職數配備干部問題，而且多個省份將消化超配干部的時限安排到了2016年、2017年。中央第四巡視組對內蒙古的巡視反饋中，更是明確指出內蒙古“全區12個盟、市設有30多個巡視員、63個副巡視員，區發改委班子成員多達17人，一些旗縣設有不少處科級非領導職務的問題”。

超職數配備干部不僅意味著財政支出和行政成本的增加，還改變了公務員隊伍的梯形結構，行政秩序和效能由此受到影響，同時，它不僅是一個管理無序的問題，還表明權力體系的內控機制的失效。

依據《地方各地人民政府機構設置和編制管理條例》，領導職數“按照地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的有關規定確定”，確定的原則就是編制部門制定的“三定方案”。然而，“三定方案”卻無法起到把關作用，歷次機構改革只撤并部門，而不削減領導干部，使新部門成為干部輸入地;一些地方成立臨時性機構，但臨時性任務結束后，“領導小組辦公室”和領導職務，并沒有隨之撤銷。

副職配備超標則進一步提供了空間。2009年中組部、中編辦出臺的相關規范文件，要求省級、副省級、地市級政府副秘書長職數“按不超過其同級政府領導班子副職的職數來掌握”，但“政府領導班子副職”數量很多時候自由裁量權偏大，比如很多地方實行“1正12副”。2010年之后，中組部明確要求限制黨委常委職數，市級黨委常委職數一般為9至11名，縣級黨委常委職數一般為7至9名。地方應對的辦法則是：限制副職，就提副秘書長、助理，領導職位滿編，就拿巡視員、調研員“頂上”，提級缺崗，就成立更多的臨時機構。

清理、反彈的惡性循環背后，是領導干部“能上不能下，能進不能出”的制度困境。削減冗余便異化為重新安排位置的內部洗牌，在一個封閉性的流通體系中，“消化”只不過是權力自身的微調與重組。

最近幾年來，國家層面至少進行過兩次超職數配備干部的專項清理。2007年，國務院發布了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，這是新中國成立以來第一部規范地方機構編制管理的行政法規，規定了不得超職數、超規格配備領導成員;2009年，中組部、中編辦下發了《關于規范地方政府助理和副秘書長的通知》，要求全國兩年內完成減副任務。當年，吉林省率先一次免去6名省政府副秘書長的職務，但仍有10名副秘書長在職。因此，本輪專項整頓要消化的是過去未盡的改革，不僅數量龐大，而且有時間限制，如何不再陷入運動式整頓的怪圈，將是一個考驗。

最近，去年第二輪中央巡視的13個巡視點均曬出了巡視整改報告，被點名超配的省份也相繼公布了消化的“成果”。黑龍江全省超配干部基數現為11614人，現已消化超配干部1824人，其余將于2017年12月底前全部消化;四川全省超職數配備的784名副處級以上領導職數中，已消化134名，其余的將于2016年9月底前全部消化;浙江則通報稱，省政府副秘書長已減少8名，市政府副秘書長（辦公室副主任）減少87名，縣（市、區）政府辦公室副主任減少207名;同樣大幅裁撤超配干部的還有江蘇，對全省超配的1146個副處級以上領導職數進行整改消化，目前已消化超職數配備干部達55%以上。上海則明確要求違規設立的編制名稱之外職務一律撤銷、整改消化，目前，65家單位已全部撤銷違規設置的處長助理、副總經濟師等編制名稱之外職務，并免去相關人員所任職務。

從各地發布的整改報告來看，對于超配干部，一般采取取消兼職、調崗、免職等方式“消化”，整治過程中也不乏一些辭官不辭薪、撤官不撤權的“假消化”現象。根據媒體報道，湖北省武穴市教育局嚴重超標，為消除超編現象，規定“50歲的人退二線”;鄭州中牟縣超職數配備干部280多名，按上級部門要求，必須在2016年底前把超職數配備的干部全部消化。為此，縣委組織部副部長約談將各縣直機關局的50歲左右的局長、書記和副局長，要求被約談者寫申請，自愿免去現職，保留職級待遇，退居二線，工資照拿。

提前退休能夠騰出的指標勢必有限，數據降下去并不是制度目標，清理超配背后的違規任用，才是理順選人用人機制的關鍵。如何避免運動式“消化”必然造成反彈的輪回，需要進一步探索領導干部退出機制。

領導干部退出的路徑方式，主要是依據《公務員法》及相關法規規定。根據《公務員法》及相關規定，我國領導干部目前的退出方式主要有：退休、辭職、辭退、免職、降職、降級、撤職、開除等幾種形式。上世紀90年代，領導干部退出機制就已經進入了法規層面，1993年《國家公務員暫行條例》出臺，對公務員辭職辭退、退休分別進行了規定，并首次以法規的形式做出了“開除”公務員的規定。2006年開始實施的《中華人民共和國公務員法》，從法律規范上確立了公務員退出機制，其中對公務員辭職、辭退等做出了更加嚴格、詳細的規定，并首次以法律形式將“引咎辭職”、“責令辭職”引入公務員管理，但正常退出機制并不通暢。

從規定的操作性來看，公務員辭職的限制較多，對于一些被開除、被辭退領導干部的去向和安置問題也不明確，而且目前辭退的領導干部多是在行為上有明顯違規違紀的人員，對于那些不犯大錯，工作能力又欠缺的領導干部卻沒有能夠辭退的依據。有學者分析指出，組織部門在對現職領導干部進行日常調整時，對“不適宜現職”的領導干部不好界定。對那些與崗位“水土不服”的官員，尤其是對一些工作“不在狀態”的“懶官”、“庸官”，組織部門很難把握讓他們適時退出的“火候”與“尺度”。

而且，領導干部“問責”退出在很大還程度上存在著形式化現象。長期以來，領導干部的辭職形式主要是上級黨委政府責令下級領導干部辭職，而下級領導干部自愿辭職和主動引咎辭職者并不多見。在一些重大事故或事件中，不少領導干部雖然存在著明顯不稱職，甚至嚴重失職、瀆職的問題，但他們卻通過各種關系力圖保位，甚至還有一些領導干部推三阻四，亂找“替罪羊”。即使是因問責而退出的干部，也會在很短的時間內在另一個地方或部門“復出”。

良性退出機制的缺失增加了領導干部在有明確“兜底”的活動空間下惡性追逐權力的傾向，而主政官員在干部任用選拔上的獨大則為吏治腐敗提供了溫床。當官職的數量成為一種稀缺資源，尋求利益最大化的方式之一便是增加供給。如果用人背后的附加利益不破除，選官程序不明確，超配干部可能陷入反復“消化”的怪圈。