養老金并軌，錢從哪里來？

王亞柯

長期以來，我國的養老金存在雙軌制，機關事業單位人員與企業人員的養老待遇存在較大差距。根據機關事業單位養老保險政策，養老金的水平基本都在退休前工資的70%～90%，即養老金替代率為70%～90%，遠高于企業職工養老保險。這里的替代率是指個人的養老金收入與退休前工資的比例。自2005年以來，我國開始連續10年提高企業退休人員的人均養老金水平，每年的幅度高達10%。這一調整的主旨在于縮小與機關事業單位人員的養老金差距。

新年伊始，呼吁多年的養老金并軌改革靴子落地。2015年1月15日，國務院發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），這意味著，養老金雙軌制正式廢除。

從內容看，改革后的機關事業單位養老保險制度，實施社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累制。機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工相關分離。機關事業單位工作人員的養老保險費則由單位和個人共同負擔，單位繳納為工資總額的20%，進入社會統籌;個人繳納為本人繳費工資的8%，全部進入個人賬戶。至于養老金的計發，具體來說就是，“新人”新辦法，“中人”中辦法，“老人”老辦法，這一計發辦法與企業相同。

總的來看，這一《決定》使得機關事業單位養老保險與企業職工養老保險并軌，制度模式、繳費比例和計發辦法都與企業相同。這是彰顯社會公平的重要體現。但對于整個養老金改革來說，《決定》的頒布僅僅是一個開始。就目前而言，養老金并軌，最為關鍵的問題是錢從哪里來。

讓我們為這次改革算算兩筆賬：一是單位繳費的問題。根據相關數據，我國在職公務員數量為700多萬，各類事業單位在職人員3000多萬。按照《決定》，單位需要繳納20%基本養老保險和8%的職業年金，這筆錢從哪里來？在當前各級財政收入增速放緩的背景下，這部分錢如何進行支出？這需要各級政府積極調整財政支出，確保養老保險繳費。

另一筆賬是轉軌成本的問題。按照原先的規定，機關事業單位養老金完全由財政支付，這是一種隱性的“現收現付制”，由當期財政收入支付給退休人員。按照《決定》，機關事業單位養老保險要實施部分積累制。

其中，已退休的“老人”繼續按照原待遇標準發放基本養老金，以及“中人”依據視同繳費年限發放的過渡性養老金，這些隱性債務即為養老保險改革的轉軌成本。但這部分轉軌成本如何解決？《決定》回避了這一重要問題。而實際上，這一問題能否得到圓滿解決，將在很大程度上決定未來機關事業單位養老保險改革的成敗。

我們看看企業職工的養老保險的例子。目前所存在的個人賬戶空賬運行，養老金缺口巨大，以及養老金水平低下等等問題，在很大程度上是1997年企業職工養老保險改革的轉軌成本沒有妥善解決所導致的。

世界銀行、國務院體改辦宋曉梧、勞動和社會保障部何平等，都對我國養老保險改革的轉軌成本進行了模擬測算，估算的規模大致在1.8萬億到10萬億之間。但我國改革對“老人”的退休養老金和“中人”的過渡性養老金只規定應由社會統籌支付，并沒有具體說明如何償還。這部分資金的來源不明，導致社會統籌的賬戶缺口越來越大，收不抵支的現象頻現。基于此壓力，各級地方并無動力對企業的養老金進行待遇增長，從而導致企業退休人員的養老金水平低下。

2000年8月，中央通過財政劃撥的資金、減持國有股所獲資金及其他方式（如彩票公益金）籌集的資金建立全國社會保障基金，作為未來養老保障支付的基金，同時設立全國社會保障基金理事會負責管理。但后來，這筆基金變成了財政儲備基金。

可以看到，歷史總有驚人的相似。就養老金并軌而言，最關鍵的是我們要通過養老金“并軌”把企業職工“拉上岸”，而不是把機關事業單位職工“拉下水”。因此，養老金并軌還需要中央財政和地方財政進行短期和中長期的統籌規劃，調整和優化財政支出，妥善解決轉軌成本的問題。

就目前而言，養老金并軌，最為關鍵的問題是錢從哪里來。

2015年《決定》提出，機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，自愿為其工作人員建立職業年金，單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。建立職業年金的目的是，補償機關事業單位養老金下降的部分。

建立職業年金，也涉及錢從哪里來的問題。機關事業單位基本養老保險改革，已經讓各級財政背負20%的負擔，再加上8%的職業年金繳費，可謂重上加重。對于“中人”而言，職業年金也需要對這些人在視同繳費年限中的工作進行補償。實踐中，這種繳費和補償能力都直接依賴于各級地方的財政能力。如果不同地區之間，以及機關和事業單位之間的財政能力有差異，會使得繳納職業年金方面也出現新的差距。

同樣，按照現有政策，企業也可以自愿為其職工建立企業年金。但就目前狀況，現有的企業年金往往集中在大中型國有企業，中小企業參與率較低。從積累的資產規模來看，95%的基金規模都來自于金融、電力、石油、煙草、鐵路、鋼鐵等壟斷行業的大型企業，而中小企業積累的基金還不到基金總額的3%。此外，從區域來看，我國企業年金也主要集中于上海、廣東、浙江、福建、山東和北京等經濟發達地區，在中西部地區的覆蓋率則較低。

通常認為，針對企業年金的低覆蓋率，機關事業單位的職業年金主要由財政撥款，會具有較高的覆蓋率，但這會導致機關事業單位人員和企業人員無法實現真正的并軌。因此，需要加快發展個人稅收遞延型養老保險等，來補償個人的養老需求。個人稅收遞延型養老保險，是指投保人在稅前列支保費，在領取保險金時再繳納稅款，考慮到物價上漲因素，這一產品實際能起到減免個稅的作用。2013年12月，人力資源和社會保障部、國家稅務總局發布《關于企業年金職業年金個人所得稅有關問題的通知》，規定自2014年起實施企業年金、職業年金個人所得稅遞延納稅優惠政策。2014年8月13日，國務院發布《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（被稱為保險業新“國十條”），提出，適時開展個人稅收遞延型商業養老保險試點。

我國養老保險制度的真正并軌，還需要一個漫長的過程。