養(yǎng)老金并軌，錢從哪里來？

王亞柯

長期以來，我國的養(yǎng)老金存在雙軌制，機關事業(yè)單位人員與企業(yè)人員的養(yǎng)老待遇存在較大差距。根據(jù)機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策，養(yǎng)老金的水平基本都在退休前工資的70%～90%，即養(yǎng)老金替代率為70%～90%，遠高于企業(yè)職工養(yǎng)老保險。這里的替代率是指個人的養(yǎng)老金收入與退休前工資的比例。自2005年以來，我國開始連續(xù)10年提高企業(yè)退休人員的人均養(yǎng)老金水平，每年的幅度高達10%。這一調整的主旨在于縮小與機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金差距。

新年伊始，呼吁多年的養(yǎng)老金并軌改革靴子落地。2015年1月15日，國務院發(fā)布了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），這意味著，養(yǎng)老金雙軌制正式廢除。

從內容看，改革后的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，實施社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的部分積累制。機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工相關分離。機關事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險費則由單位和個人共同負擔，單位繳納為工資總額的20%，進入社會統(tǒng)籌;個人繳納為本人繳費工資的8%，全部進入個人賬戶。至于養(yǎng)老金的計發(fā)，具體來說就是，“新人”新辦法，“中人”中辦法，“老人”老辦法，這一計發(fā)辦法與企業(yè)相同。

總的來看，這一《決定》使得機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌，制度模式、繳費比例和計發(fā)辦法都與企業(yè)相同。這是彰顯社會公平的重要體現(xiàn)。但對于整個養(yǎng)老金改革來說，《決定》的頒布僅僅是一個開始。就目前而言，養(yǎng)老金并軌，最為關鍵的問題是錢從哪里來。

讓我們?yōu)檫@次改革算算兩筆賬：一是單位繳費的問題。根據(jù)相關數(shù)據(jù)，我國在職公務員數(shù)量為700多萬，各類事業(yè)單位在職人員3000多萬。按照《決定》，單位需要繳納20%基本養(yǎng)老保險和8%的職業(yè)年金，這筆錢從哪里來？在當前各級財政收入增速放緩的背景下，這部分錢如何進行支出？這需要各級政府積極調整財政支出，確保養(yǎng)老保險繳費。

另一筆賬是轉軌成本的問題。按照原先的規(guī)定，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金完全由財政支付，這是一種隱性的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，由當期財政收入支付給退休人員。按照《決定》，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險要實施部分積累制。

其中，已退休的“老人”繼續(xù)按照原待遇標準發(fā)放基本養(yǎng)老金，以及“中人”依據(jù)視同繳費年限發(fā)放的過渡性養(yǎng)老金，這些隱性債務即為養(yǎng)老保險改革的轉軌成本。但這部分轉軌成本如何解決？《決定》回避了這一重要問題。而實際上，這一問題能否得到圓滿解決，將在很大程度上決定未來機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的成敗。

我們看看企業(yè)職工的養(yǎng)老保險的例子。目前所存在的個人賬戶空賬運行，養(yǎng)老金缺口巨大，以及養(yǎng)老金水平低下等等問題，在很大程度上是1997年企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的轉軌成本沒有妥善解決所導致的。

世界銀行、國務院體改辦宋曉梧、勞動和社會保障部何平等，都對我國養(yǎng)老保險改革的轉軌成本進行了模擬測算，估算的規(guī)模大致在1.8萬億到10萬億之間。但我國改革對“老人”的退休養(yǎng)老金和“中人”的過渡性養(yǎng)老金只規(guī)定應由社會統(tǒng)籌支付，并沒有具體說明如何償還。這部分資金的來源不明，導致社會統(tǒng)籌的賬戶缺口越來越大，收不抵支的現(xiàn)象頻現(xiàn)。基于此壓力，各級地方并無動力對企業(yè)的養(yǎng)老金進行待遇增長，從而導致企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平低下。

2000年8月，中央通過財政劃撥的資金、減持國有股所獲資金及其他方式（如彩票公益金）籌集的資金建立全國社會保障基金，作為未來養(yǎng)老保障支付的基金，同時設立全國社會保障基金理事會負責管理。但后來，這筆基金變成了財政儲備基金。

可以看到，歷史總有驚人的相似。就養(yǎng)老金并軌而言，最關鍵的是我們要通過養(yǎng)老金“并軌”把企業(yè)職工“拉上岸”，而不是把機關事業(yè)單位職工“拉下水”。因此，養(yǎng)老金并軌還需要中央財政和地方財政進行短期和中長期的統(tǒng)籌規(guī)劃，調整和優(yōu)化財政支出，妥善解決轉軌成本的問題。

就目前而言，養(yǎng)老金并軌，最為關鍵的問題是錢從哪里來。

2015年《決定》提出，機關事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，自愿為其工作人員建立職業(yè)年金，單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。建立職業(yè)年金的目的是，補償機關事業(yè)單位養(yǎng)老金下降的部分。

建立職業(yè)年金，也涉及錢從哪里來的問題。機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險改革，已經讓各級財政背負20%的負擔，再加上8%的職業(yè)年金繳費，可謂重上加重。對于“中人”而言，職業(yè)年金也需要對這些人在視同繳費年限中的工作進行補償。實踐中，這種繳費和補償能力都直接依賴于各級地方的財政能力。如果不同地區(qū)之間，以及機關和事業(yè)單位之間的財政能力有差異，會使得繳納職業(yè)年金方面也出現(xiàn)新的差距。

同樣，按照現(xiàn)有政策，企業(yè)也可以自愿為其職工建立企業(yè)年金。但就目前狀況，現(xiàn)有的企業(yè)年金往往集中在大中型國有企業(yè)，中小企業(yè)參與率較低。從積累的資產規(guī)模來看，95%的基金規(guī)模都來自于金融、電力、石油、煙草、鐵路、鋼鐵等壟斷行業(yè)的大型企業(yè)，而中小企業(yè)積累的基金還不到基金總額的3%。此外，從區(qū)域來看，我國企業(yè)年金也主要集中于上海、廣東、浙江、福建、山東和北京等經濟發(fā)達地區(qū)，在中西部地區(qū)的覆蓋率則較低。

通常認為，針對企業(yè)年金的低覆蓋率，機關事業(yè)單位的職業(yè)年金主要由財政撥款，會具有較高的覆蓋率，但這會導致機關事業(yè)單位人員和企業(yè)人員無法實現(xiàn)真正的并軌。因此，需要加快發(fā)展個人稅收遞延型養(yǎng)老保險等，來補償個人的養(yǎng)老需求。個人稅收遞延型養(yǎng)老保險，是指投保人在稅前列支保費，在領取保險金時再繳納稅款，考慮到物價上漲因素，這一產品實際能起到減免個稅的作用。2013年12月，人力資源和社會保障部、國家稅務總局發(fā)布《關于企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅有關問題的通知》，規(guī)定自2014年起實施企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅遞延納稅優(yōu)惠政策。2014年8月13日，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》（被稱為保險業(yè)新“國十條”），提出，適時開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點。

我國養(yǎng)老保險制度的真正并軌，還需要一個漫長的過程。