把權力關進制度的籠子里

沈志先

《上海市預防職務犯罪工作若干規定》已由市人大常委會第二十二次會議于2015年7月23日審議通過，9月1日起正式施行。作為市人大內司委主任委員，我全程參與了這部法規的課題研究、立項論證和草案起草工作；作為市人大常委會組成人員，我又見證了該法規草案通過常委會的審議不斷趨于成熟完善的過程。回顧該法規整個立法工作，我深感得之不易，同時也深感推動法規實施之責任。

強化主導，破立法難題

黨的十八屆四中全會強調，加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。貪污賄賂等職務犯罪，是腐敗的主要表現形式。多年來，本市按照中央決策部署，堅持標本兼治的方針，不斷加大查辦職務犯罪案件力度。但與此同時，當前各類職務犯罪等腐敗案件依然多發。如何從加強法治入手，扎牢制度的籠子，更有效地預防職務犯罪發生，已成為當務之急。

2013年1月，王中等13名市人大代表在市十四屆人大一次會議上聯名提出關于預防職務犯罪立法的議案。內司委在辦理議案的過程中，一方面感到從本市預防職務犯罪工作的需要出發，此項立法很有必要；另一方面又感到該立法涉及面廣、社會敏感度高、分寸感把握難度很大。面對這些困難，委員會按照科學立法、民主立法的要求，實行課題研究、立法調研、草案起草“滾動推進”，逐一攻克了道道難關。一是以縝密的課題研究破解立項難題。結合議案辦理，委員會對立法的必要性和可行性進一步展開慎重研究和全面論證。這是一部創制性法規，沒有上位法可依循，如何界定其內涵外延，是該項立法首先遇到的難題。為此，內司委牽頭與市檢察院、市監察局、市政府法制辦和市政協社法委共同組成課題研究組，通過全面了解、分析本市職務犯罪發生、查處和預防的實際情況，梳理出10個重點課題開展調研，然后在10份調研分報告基礎上形成了課題調研總報告和法規草案建議稿。經過將近一年時間縝密的課題研究，終于厘清了預防工作的基本思路。由于調研和論證比較充分，《上海市預防職務犯罪工作若干規定》被正式列入2014年度市人大常委會立法項目。二是凝聚各方智慧破解起草難題。該項立法明確由內司委提出立法議案。問題多、頭緒多而法律規范少，是起草工作首先面臨的難題。為了起草出一部符合當前反腐實際、體現上海特色的法規，委員會在市人大常委會薛潮副主任帶領下，把發揮人大的主導作用與相關部門的職能作用密切結合起來。在起草的第一階段，委員會會同市檢察院、市監察局、市政府法制辦、市法學會等組成立法調研組，并邀請部分常委會組成人員、市人大代表和法律專家參與，全面聽取公檢法司、紀檢監察、財政、審計、建設管理、規劃國土、國有資產管理等20余家單位和部門的意見和建議，同時還委托市政協社法委聽取相關領域政協委員和專家的意見和建議。在廣泛而深入的調研和認真梳理、分析各方意見的基礎上，委員會經過反復討論修改，形成了法規草案初稿。嗣后，又書面征求市檢察院、市監察局、市政府法制辦和市人大相關委員會的意見和建議，進一步修改形成了法規草案征求意見稿，再次分送20余家單位和部門以及內司委專家咨詢組全體成員征求意見。對立法中矛盾比較集中的重點難點問題，委員會多次召開專題會議進行“會審”，并先后走訪了市紀委、市檢察院和市審計局等單位聽取意見。在全國人大內司委來滬調研期間，委員會還專門聽取了馬馼主任委員的意見。由于凝聚各方智慧破解難題，累計修改達20余稿，故使委員會所提交的草案文本較為成熟。三是以求真務實的作風破解協調難題。預防職務犯罪立法不僅涉及諸多政府部門，還涉及紀委等黨口單位和“檢、法兩院”，工作協調難度較一般的法規更大。針對這一特點，委員會以求真務實的工作作風，注重與監察、檢察及政府相關部門等單位加強協商，努力增進共識、增強合力。委員會不僅聽取他們對法規草案的意見和建議，還組織協調相關單位共同聚焦犯罪高發環節，分析制度缺陷，研究對策措施；同時推動各單位加強溝通、消除分歧，為法規草案的定稿及今后實施打好基礎。在廣受關注的預防職務犯罪工作機制上，考慮到預防職務犯罪工作是一項涉及社會各個方面、各個領域的綜合性、系統性工程，無法由一個單位獨立承擔，委員會堅持實事求是的原則，提出預防職務犯罪工作實行“國家機關和有關單位各司其職、各負其責、相互配合，社會各界共同參與的工作機制”；同時，鑒于檢察機關與監察機關在預防工作中特定的職能作用，規定“檢察機關與監察機關依法對預防職務犯罪工作履行指導、監督職責”，并規定“定期向本級人民代表大會常務委員會報告開展預防職務犯罪工作的情況”。

求實求新，立管用之法

為了確保立法質量、實現精細化立法，委員會確定了五條立法思路：一是將黨的十八大以來有關反腐敗斗爭的精神及市委有關要求落實到具體的預防工作規定和措施之中；二是秉持法治原則，體現改革精神；三是切合中央反腐精神和上海實際，并兼顧前瞻性；四是堅持問題導向，形成“管得住的幾條和做得到的幾條”；五是力求要義明確、簡明易懂、便于執行。一言以概之，就是要立出一部切合時代特征和上海特點，在解決預防職務犯罪領域突出問題方面能夠真正管用的地方性法規。為此，法規草案注重構建公開、透明的權力運行機制，力求使權力運行在陽光之下，置于群眾監督之中；注重聚焦重點領域和關鍵環節，力求形成切實有效的預防措施；注重梳理相關法律、法規及中央和本市在預防職務犯罪工作領域的相關規定，力求增強政策法律依據與實踐需要之間的關聯度；注重提煉本市做法經驗，借鑒兄弟省市立法經驗，力求進一步豐富和創新預防工作的內涵與形式。

“管用”的立法思路，既體現在法規的體例上，也滲透進每一條具體條文之中。在體例上，采用“若干規定”的形式，可較好地體現“有幾條立幾條”的原則，突出重點而非面面俱到，能提高法規的針對性和可操作性。在內容上，區分一般預防措施和重點預防措施，既實實在在，又富新意。一般預防措施著眼于推動形成科學有效的權力運行監督體系，增強監督合力和預防實效，努力消除權力設租尋租空間，進而鏟除職務犯罪的滋生土壤，涵蓋了規范權力運行、加強財政資金管理、推進制度廉潔性評估等關鍵點，較好地貫徹了黨的十八屆三中、四中全會精神，有不少亮點。如在規范權力運行方面，明確政府應當推行權力清單、責任清單制度，建立行政處罰裁量基準制度，實施行政權力運行規范化管理，完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定的重大行政決策程序；明確本市完善司法管理機制和司法權力運行機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究的工作制度，建立司法機關內部人員過問案件的記錄、通報和責任追究的工作制度。重點預防措施則針對近年來職務犯罪易發多發的公共資金、公共資源、公共權力比較集中的領域，著力強化相關部門的監管職責，完善關鍵環節的監管措施，其中有不少“干貨”。比如：建立健全社會保險基金、住房公積金等社會公共資金的監督管理制度，鼓勵和支持社會各方面參與公共資金的監督；對財政優惠政策的實施情況進行財政監督和績效評估，使財政優惠政策真正服務于經濟社會發展；要求推進電子商務平臺在政府采購中的應用，并對近年來日趨增多的政府購買服務作出規范，要求財政部門編制并及時更新政府購買服務目錄；要求完善國資國企監管制度，規范國有企業領導人員的配偶、子女及其配偶的投資或者經營行為；要求完善城鄉規劃和土地管理的監管體系，防范違法審批違法干預土地交易；明確國有投資重大建設項目應當運用建筑信息模型技術，采用項目管理制等方式加強工程建設全過程管理，預防工程建設中的職務犯罪；要求在推進金融創新的同時，加強金融管理，防范金融風險；針對教育、科研和醫療衛生領域的不同特點，分別規定預防措施，等等。這種一般預防措施與重點預防措施相結合的立法模式，較好地兼顧了面與點的關系，既能為全面防范提供普遍的制度支撐，又能為解決重點領域的重點問題提供有力的法治保障。

多管齊下，促法規落地

《若干規定》從醞釀到出臺，前后歷時兩年半多，其中凝聚了各方的心血和智慧，應該說這是一部精細而管用的“良法”。但行百里者半九十，法規的制定只是第一步。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，所以，更為重要的是要確保法規得到有效貫徹，為實現“把權力關進制度的籠子里”的目標而不懈努力。

作為法規起草單位和聯系公檢法司機關的專門委員會，內司委將結合自身職責，采取多種措施，全力推動法規實施。一是積極做好法規實施的準備工作。近日，委員會已將法規文本和相關審議意見報告匯編成法規單行本，寄送市和區縣相關單位、區縣人大常委會相關部門及參與立法調研的專家和代表，以期進一步引起各方面對這部法規的高度重視，共同做好法規宣傳教育和實施工作，并在常委會的領導下，依法對預防職務犯罪工作進行監督。二是將法規實施納入司法改革專項監督內容。今年11月，市人大常委會將聽取和審議市高級人民法院、市人民檢察院關于司法改革試點情況的報告。委員會在制定監督調研計劃和具體實施方案時，已將《若干規定》的相關條款作為監督重點之一，將積極推動本市法院和檢察院根據法規規定進一步完善司法權力運行機制，落實司法責任制。三是大力營造普法守法的良好氛圍。明年是“七五”普法的開局之年。內司委擬推動相關部門將《若干規定》作為普法宣傳的重要內容，深入開展形式多樣的宣傳教育，不斷提高法規知曉率，形成全社會同心協力做好預防職務犯罪工作的良好氛圍，為法治上海的建設營造公正廉潔、清風撲面的良好環境。