當前鄉鎮人大工作運行情況、存在問題及其對策

為不斷加強和完善鄉鎮人大工作和建設，進一步促進鄉鎮人大工作的法制化、制度化和規范化，崇明人大工作研究會對當前鄉鎮人大工作的運行情況、存在問題及其對策開展了調查研究。

一、目前鄉鎮人大工作運行情況

（一）機構人員配置和主席團活動情況

崇明縣18個鄉鎮均設人大主席、副主席和人大秘書各一名。主席團成員大多為7-9名，個別鄉鎮為10名。鄉鎮人大一般于年初和年中各召開一次全體代表會議。大會閉會期間，主席團除聽取代表書面意見辦理情況匯報、討論籌備下次人代會具體事宜等外，一般沒有活動。

（二）鄉鎮人大代表構成情況

全縣18個鄉鎮共有人大代表1190名。其中男性代表755名，占63.45%，女性代表435名，占36.55%。中共黨員867名，占72.85%，民主黨派3名，占0.25%，群眾320名，占26.9%。

（三）人大代表活動情況

鄉鎮人大代表的集體活動，除了年初和年中兩次人代會外，平時基本上做到月月有活動安排。主要內容：人代會期間聽取和審議政府工作報告和財政預算、決算等報告以及人大主席工作報告，選舉或補選人大、政府領導人員。閉會期間聽取政府重點工作推進情況匯報，對有關法律法規的實施情況開展檢查視察，對經濟建設、社會事業發展、文明鎮創建等重點工作、實事工程進行檢查視察，對政府工作進行評議，提出意見、批評和建議。代表的個人活動，主要是聯系選民，聽取意見，基本做到每月一次。

（四）鄉鎮人大制度建設情況

目前18個鄉鎮人大普遍制訂的工作制度有：1.人大主席、副主席工作職責；2.人大主席、副主席聯系代表制度；3.人大代表聯系選民制度；4.人大代表活動制度；5.代表書面意見、批評和建議督辦辦法；6.人大代表述職評議制度等。部分鄉鎮還制訂了人大閉會期間主席團會議、活動制度。

本縣鄉鎮人大在鄉鎮黨委領導和縣人大常委會指導下，人大工作制度不斷完善，工作運行逐步規范，在組織和保障代表依法履職，促進政府工作，推動經濟社會發展中發揮了重要作用。

二、存在問題

（一）鄉鎮人大的人員配置與人大的地位、職責不相稱，力量不足，地位不高

目前我縣各鄉鎮人大都配置人大主席、副主席和人大秘書3人，其中人大主席由黨委書記兼任，秘書也由鄉鎮辦公室人員兼任，具體負責人大工作的只有副主席一人，而且還兼任鄉鎮總工會主席，名為專職，實則專而不專。在黨委、人大和政府的關系中，黨委是領導核心。而目前黨委班子中政府成員有兩人，人大只有黨委書記（主席）一人，副主席不是黨委委員。這在一定程度上也影響了人大對政府工作監督的力度。在鄉鎮干部排名時，人大副主席排在最后一名，雖然排列先后不代表地位的高低，但人們看來，人大的地位不高。

（二）鄉鎮人大在閉會期間的議事決策機制有待規范

地方組織法賦予鄉鎮人大十三項職權。人大行使這些職權，需要議事和決策。在人代會期間可以由人大代表討論，主席團會議表決通過后實施。閉會期間，僅由人大主席、副主席兩人來商量決定，不符合民主集中制的議事決策原則。最好的辦法是召開人大主席團會議來進行討論，但主席團會議能否進行決策，所作決定是否具有法律效力？《上海市人大常委會關于鄉鎮人民代表大會工作的若干規定》對閉會期間主席團的職責，除了決定和籌備召開下次人代會外，未作其他的授權。人代會期間，主席團所作的決定也都是“草案”，需經全體會議表決通過。由此可見，閉會期間鄉鎮人大主席、副主席根據履職需要可以召集主席團成員舉行會議，但難以作出具有法律效力的決定。而凡事都由全體代表會議來討論決定，客觀上也不現實，這就對鄉鎮人大閉會期間行權履職造成了困難。目前，鄉鎮對重要基礎建設、重大民生工程、新農村建設發展規劃等，一般都由黨政班子會議討論決定，這種嚴重削弱鄉鎮人大作用的現象亟待規范。

（三）鄉鎮人大履行監督職能不嚴

具體表現在，在組織代表對政府工作報告審議以及實事工程、法律法規實施情況等檢查視察中，往往講好話多、提問題少，溫和監督、擇善評議。如某鄉鎮財政報告年度決算，公共財政收入完成預算的100%，年度公共財政支出也是完成預算的100%，而且年度財政收入總額與財政支出總額完全相同。這是否符合實際？在審議時，財政預算審查委員會、人大代表，包括主席團都沒有提出不同意見，報告都順利通過。

（四）人大干部變動多，人代會會期短

一是人大干部變動多。據統計，全縣18個鄉鎮自2012年初換屆至2014年初的兩年間，人大主席變動9人，占50%，人大副主席變動8人，占44%。人大選舉的干部（包括鎮長、副鎮長）屆內變動太多太快，影響工作的連續性和穩定性。

二是鄉鎮人代會會期短。年初人代會只開1天，年中代表會議只開半天，在這短短的時間內既要召開預備會議，又要召開正式會議，聽取政府工作報告等三個報告，最后還要通過相關決議，代表真正用來審議報告的時間非常有限。人代會的審議時間和質量有待保證和提高。

（五）人大代表結構欠科學，代表性、廣泛性還不足

一是55周歲以上代表比例偏少。本縣已進入深度老齡化社會，老齡人口已占三分之一以上，但退休人員當選為人大代表的卻很少，有的鄉鎮甚至沒有。二是外來務工人員參加選舉的選民很少，當選人大代表的還沒有先例。據有關資料顯示，2012年底全縣共有戶籍人口685399人，常住人口713909人，其中外省市來滬人員152922人，占本縣常住人口的21.4%，而在2011年縣鄉鎮人大代表換屆選舉中，外省市來滬人員參加選民登記和選舉的只有144人。來滬人員是崇明經濟建設的一支重要力量，要依法保障他們的選舉權和被選舉權。

（六）代表工作有待進一步加強

目前代表在一屆任期里活動不參加、開會不發言、書面意見不書寫的所謂“三不”代表依然存在。

三、對策建議

（一）進一步加強黨對人大工作的領導，增強鄉鎮人大機構工作力量

縣、鄉鎮黨委要加強鄉鎮人大工作和建設，要經常聽取人大工作情況匯報，研究支持人大開展工作。要依據有關法律規定和要求，配強配足鄉鎮人大工作力量。建議設專職人大主席一名，設一名副主席兼任鄉鎮總工會主席，設人大專職秘書一名，確保鄉鎮人大有機構、有專職工作人員。要尊重人大選舉結果，保持人大選舉干部在一屆任期內相對穩定。要加強對人大制度的宣傳，提高干部群眾對鄉鎮人大地位作用的認知度。鄉鎮人大也要主動向黨委匯報工作，以自覺接受黨委的領導。要積極依法履職，以積極卓有成效的工作，取信于民，提高人大的地位和威信。

（二）進一步規范健全人大閉會期間的議事決策機制，充分發揮人大主席團的作用

建議市人大常委會對《上海市人大常委會關于鄉鎮人大工作若干規定》進行修改完善。對鄉鎮人大閉會期間主席團工作的議事程序、職責權限、決策方式等作出具體的規范，確保閉會期間人大的議事決策依法有據。

（三）進一步加強鄉鎮人大工作制度化、規范化建設

一是完善人代會會議制度。要依據法律法規的規定，制訂一套完整的、可操作的人代會議事規則。建議年度人代會會期不少于2天，年中代表會議不能少于一天。確保國家權力機關的會議更具莊重性、權威性、有效性。避免會期太短、議政太少、發揚民主不夠的情況。

二是完善人大的決策制度，規范決策程序。鄉鎮人民政府在制訂經濟、社會發展等重大規劃，確定重要基本建設項目、征地拆遷等重大決策的時候，應當聽取人大代表的意見，或者向人大報告，提交人大審議批準，確保人民當家作主、行使國家權力真正落到實處。

三是改革和完善財政預決算審查制度。鑒于鄉鎮人大沒有工作機構，人大的財政預算審查委員會又在大會召開前的預備會上選舉產生，因此沒有時間和條件對預決算報告提前進行初步審查。建議市人大修改完善相關法規，明確政府應當在會議召開前的7-10天將報告提交人大財政預算審查委員會初審，保障人大真正有時間和條件對預決算報告進行審查監督。

四是完善人大的監督制度和政府辦理代表建議、批評和意見制度。要建立和完善聽取代表和選民意見、組織代表檢查視察、開展工作評議等具體制度，加強對政府依法行政、預算執行和法律實施情況的監督。代表建議、批評和意見的辦理落實情況，政府要向人大報告，人大要向代表通報，接受代表監督。

（四）進一步優化代表結構

要依法做好選民登記工作，做好代表的自薦、推薦和協商，努力為外來務工人員選民登記、提名推薦候選人、參加選舉創造條件。在人大代表的構成中要逐步增加外來務工人員的一定名額。同時隨著老年人口的不斷增加，在代表構成中要適當增加退休人員的比例，使代表結構更趨合理。

（五）進一步加強鄉鎮人大的自身建設

要培養和造就一支熱愛人大工作，具有敬業和創新精神，敢于為民謀利造福的高素質的鄉鎮人大干部隊伍。要加強代表的學習培訓，不斷提高代表依法履職的意識和能力水平。