從靜安區智障者保護現狀淺議殘保法規的修改

莊蓉

我國于1990年頒布了第一部有關殘疾人保護的專門法律即《中華人民共和國殘疾人保障法》，此后，有關殘疾人保護的法律法規不斷問世。早在1993年上海九屆人大就通過了《上海市實施<中華人民共和國殘疾人保障法>辦法》（下稱辦法），距今已有20年。為了了解上述法律法規的施行情況，前不久上海人大研究會會員高利平牽頭的課題組以靜安區智障者為藍本做了一次調研，對目前的現狀和存在的問題有了初步了解。

一、目前的現狀

《辦法》頒布以后，靜安區政府及其有關部門在組織學習的同時認真制訂相關規定，以求將法律法規的規定落到實處。

第一，將智殘人事業作為社區精神文明建設內容之一，納入全區的發展大局。突出智障人士保障工作重點，確保殘疾人保障法律法規的各項規定逐步落實到位。

第二，加強智障者權益保護的制度化建設，對智障者事業作出近期和長期具體規劃，提出明確要求。形成長效機制。根據本區的實際情況，出臺專項政策，在社會保障、醫療康復、生活援助、勞動就業等方面，向智障者提供傾斜的優惠政策和扶助措施。并通過檢查、視察、調研、專項評估等形式，推動《辦法》和各項措施的落實。

第三，開展智障者權益保障的法治宣傳，整合各類社會資源，構建齊抓共管的智障者保護格局。優化社會環境，增強尊重智障者人格的道德意識，以及維護智障者權益的法治觀念。漸漸形成社會關注、人人關心智障者的氛圍。

第四，做好智障者合法權益的維權工作。成立“區殘疾人法律援助中心”，建立法律援助網絡，專門成立了智障者維權聯絡站，與區援助中心保持聯系溝通，協助做好智障者權益案件的協調和處理。為智障者提供維權信訪便捷通道。

第五，提升智障者權益保障工作水平，把智障者教育和培訓作為切入點，結合實際，開展各項技能培訓，從整體上提高智障者的自身素質。保障智障者的基本生活，努力解決智障者在生活、就業、醫療、康復、教育等方面的現實困難，制定專項政策措施，實施“目的”救助，如，把智障者列為就業“特殊考慮”對象，開發公益性崗位，滿足智障者需要的特殊擇業、創業培訓、社會保險和崗位補貼，以及特困智障者專項救助和生活護理補貼，重點解決重度智殘者等特殊困難家庭的基本生活保障，做好低收入智障者家庭的生活救助。

第六，社會各界對區殘疾人保護工作的認同率逾七成，調研組通過問卷調查，了解到靜安區居民對本區貫徹實施殘保法律法規所作的努力，有較高的認可度。大家感受到了《辦法》的作用和成效。受訪者普遍表示，領導重視，實施方案的落實是殘保等法律法規取得成效的重要原因。總體上《辦法》具有很強的針對性和鮮明的地方特色，順應了社會發展和實際需求，適用性和操作性較強。調研從一個側面印證了一位從事殘保工作多年人士的觀點，他說：殘疾人權益保護法律法規有三大亮點，一是在理念上，深化了現代文明殘疾人觀；二是在組織上，促進建立各方分工協作機制；三是在措施上，固化多年來許多成功經驗和做法。

二、主要問題和意見建議

本次調研，課題組通過問卷調查和隨機提問的方式向受訪者預設了10個關于智障者立法方面的問題。其中，當問及“您對我國（我市）智障者權益立法有何期待和建議（多選）”時，有17﹪的受訪者期待立法的更加完善；有17﹪的受訪者希望立法更加貼近智障者的需求；有11﹪的受訪者要求立法完善而又有效性；有10﹪的受訪者建議立法也要具有新的理念和創新意識。可見，現行《辦法》仍存在銜接性、平衡性問題，存在未能貼近智障者切身利益問題等。

（一）進一步細化相關條款，增加對智障者權益保護的實質性內容

《辦法》針對盲人和肢殘者（尤其是下肢障礙者）的出行，設立“無障礙環境”專章予以規定。相比較而言，尚沒有針對智殘者特殊情況的具體規定。《辦法》關于殘疾人的社會參與僅局限于第六章所規定的文化、體育活動等部分領域，而公共事務、社區管理等方面的參與，并沒有相應的規定。對此，有的專家認為，這或許是立法時的疏漏，對這一特殊群體的基本信息和實際需求了解不多不深所致。

建議在《辦法》第二章《殘疾評定》中增設具體的內容，區分殘障情況的不同，規定相應且具體的量化目標和要求，讓《辦法》更顯人性化，加強保護的針對性。在此基礎上，來推進“以量促質”的理念與做法，使得《辦法》規定的權益保障、生活救助與服務既能夠考慮所有殘疾人的普遍需要，也能顧及特殊對象的特殊需求。此外，或許也可改變其它規范性文件甚至有些政策規定存在的追求部分對象的“高質量”，而忽視整體對象的“低水平”的現象。

長期以來，人們對智障者這一特殊群體往往表現出同情與歧視并存，尤其是對智障者中的精神異常人群，普遍存在一種畏懼感。智障者的親屬也常常想方設法讓其與社會保持距離，力求保護他們免受一些可能的傷害，也避免他們干擾正常的社會生活。針對這一現狀，建議在《辦法》第三章預防與康復、第七章社會保障與服務中，增設智障者人權保障特殊規定，以及社會關心、人人關愛、相互尊重，預防機制、監護制度，乃至醫療救助和心理輔導服務等內容。

（二）進一步提高對殘疾人，尤其是智障者提供幫助的各類社會組織或個人的鼓勵和扶持力度

對智障群體而言，現行的殘疾人保護法律法規和政策制度體系中，尚無專門的智障者權益保障法律法規，我國現行殘疾人保障制度的兩大框架內，即國家層面的殘疾人保障法和地方層面的地方性法規規章，也沒有針對智障者保障的專項內容。因此，建議在《辦法》中增設專章來規范社會各類關愛組織、志愿人士的行為，促進社會各界對智障者的精神關愛、情感聯系、心理輔（疏）導等的工作。

相比較肢障、聾啞、盲人等的殘疾者，智障者在就學、就業、婚姻、生育保健等方面處于劣勢或者說面臨更多的問題。《辦法》第三章對殘疾人的健康與康復作了一般性規定，但在智障特殊群體的就學、就業、社會救助等方面尚缺乏針對性的內容。

由于智力和社會適應能力的限制，阻礙了智障者的社會融入度，體現在他們受教育、就業的機會幾乎沒有，用人單位在智障者就業上存在的普遍共識是“寧要聾啞，不要戇傻”、“肢廢多少還能用，智殘實在沒法用”，以及不少用人單位寧愿繳納殘保金也不愿安排包括智障者就業的現象。隨著市場經濟的不斷完善和發展，競爭態勢的日趨形成，而就業崗位明顯不足，殘疾人中的智障者被邊緣化的趨勢更為凸顯。《辦法》雖然強調全社會要共同維護殘疾人的權益，反對歧視。然而，當前，一些單位不愿意接納殘疾人特別是智障者就業，有其現實的考量，寧愿繳納殘保金也不愿安排殘疾人就業是其必然的選擇。這些現實的因素，也使得《辦法》所強調的殘疾人權益保護打了折扣，智障者的合法權益更是難以兌現。

建議在修改法規時，增設促進有關企事業單位承擔社會責任的“強制性內容”。并增設由政府引導資助開辦福利工廠的專門章節，各區縣要設立適合殘疾人就業的福利企業，政府扶持，非市場化運作，引導并鼓勵慈善資金進入。

《辦法》第四章雖對從事特殊教育工作者的津貼享受和晉升優先等作了一些規定，但實際情況要比法規制定時所預料的復雜的多。一方面從事殘疾人特別教育和矯正的正式（如特教教師）或非正式人員（如心理師、培訓師、康復師、營養師等）呈多元化現狀，另一方面從事不同對象教育和培訓的強度和效果不同（如對智障者的引導和矯正的工作難度就較大而效果顯現非常有限）。因此，從公平、公正角度考慮，從事類似職業，付出同樣努力，培訓師、康復師等教育或培育人員的津貼享受和晉升優先該如何得到保證？不同對象效果不同，其津貼和晉升標準又該如何準確認定？這些難題都有待破解。建議修改法規時，將非正式人員比照正式人員適用第四章的相關規定。

（三）盡力將法規中的各項扶持和保障措施落到實處

《辦法》中的一些條款規定的比較原則，如第二章中殘疾評定機構和途徑的規定，由于比較籠統和抽象，因此在實際中的作用發揮受到限制，甚至與實際不相符。如偶發性或間隙性智障者怎么科學地認定等。第三章第14條和第15條、第四章第27條，以及第五章32條等，雖對殘疾人社會融入能力培育和擇業培訓等作了規定，但由于比較寬泛，沒有細分不同的殘疾對象，因而，當這些規定對智障者（包括視盲者）就不具有針對性和實效性了，特別是智障群體中，因智力差異性極大，與培訓的期望目標自然相去甚遠，耗費的時間和精力更是不可相提并論。此外，第三章第14條、第四章第21條、第五章第31條，以及第七章第41條和第42條都分別就康復補貼、教育資助、稅收優惠和家庭補貼等作了若干規定，但這些內容似乎比較“空”，與現實社會發展和智障者的實際需求有較大的距離。建議在法規修改時，對智障者的權益保護單列，根據智障者相應的量化目標和要求，確定一個可行的補貼和優惠標準。

綜上，期待盡早啟動《上海市實施<中華人民共和國殘疾人保障法>辦法》的修改，吁請相關部門、立法者要更關注、更重視智障者的權益保障問題，針對這一特殊人群，量身定做出更有針對性和更具操作性的鋼性條款，以利于法規中的各項規定真正落到實處。