程序正義與政府決策程序優(yōu)化

譚九生 戴娟

摘要：程序正義是政府決策程序優(yōu)化的價(jià)值取向、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和重要保證。優(yōu)化政府決策程序，需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)性主體作用，尊重社會(huì)組織和公民的參與性主體地位；以程序正義的價(jià)值取向?yàn)閷?dǎo)向，以發(fā)現(xiàn)問題、確立目標(biāo)，擬定備選方案，方案評(píng)價(jià)、選擇、修正完善等程序環(huán)節(jié)為核心，建立正當(dāng)?shù)摹⒖茖W(xué)合理的程序規(guī)則；以樹立程序正義理念，構(gòu)建公共輿論體系，完善公民參與制度，建立合理規(guī)范的程序正義制度為優(yōu)化途徑，為政府決策程序優(yōu)化提供理念指導(dǎo)，確保其公開性、民主化和科學(xué)化。

關(guān)鍵詞：程序正義；政府決策程序；價(jià)值取向；民主化；科學(xué)化

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）09-0004-05

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“公共行政的哲學(xué)基礎(chǔ)”（14FZZ007）階段性成果之一。

作者簡介：譚九生（1973-），男，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授、法學(xué)博士、公共管理博士后，主要從事公共行政理論研究；

戴娟（1991-），女，湘潭大學(xué)公共管理碩士研究生，主要從事公共行政理論研究。

政府決策，作為國家行政機(jī)關(guān)管理公共事務(wù)的中心環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政府職能、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的重要手段，影響著全體社會(huì)成員的切身利益。近年來，隨著我國行政體制改革的不斷深入，政府的角色和職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，政府決策程序優(yōu)化的價(jià)值日漸凸顯。為了確保和增進(jìn)公共利益最大化，政府決策程序應(yīng)當(dāng)建立在正義性的基礎(chǔ)之上。以程序正義為基礎(chǔ)，優(yōu)化政府決策程序的主體結(jié)構(gòu)、內(nèi)容及途徑，確保政府決策程序和結(jié)果的正當(dāng)性，這對(duì)推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、程序正義與政府決策程序優(yōu)化的邏輯關(guān)系

羅爾斯曾將正義分為三種類型：形式正義、實(shí)質(zhì)正義和程序正義。形式正義強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持平等的管理，實(shí)質(zhì)正義則指對(duì)事實(shí)、結(jié)果平等的價(jià)值追求。與形式正義、實(shí)質(zhì)正義相比，程序正義作為一種法律精神或法律理念，強(qiáng)調(diào)的是一種‘過程價(jià)值’，是評(píng)價(jià)程序本身正義性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”，[1]具有相對(duì)獨(dú)立性的價(jià)值，是“規(guī)范政府行為的經(jīng)常性的、經(jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證的現(xiàn)實(shí)有效的主要途徑”。[2]在政府決策制定、評(píng)價(jià)和修正的過程中，程序正義提倡規(guī)則的公正和平等，是政府權(quán)力行使的依據(jù)，亦是實(shí)現(xiàn)正義結(jié)果的最佳方法選擇。其特征主要包括：第一，程序過程的公開性。“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以看得見的方式實(shí)現(xiàn)”，[3]它要求在裁判和決定的每一個(gè)階段及步驟應(yīng)當(dāng)公開透明，并接受當(dāng)事人和社會(huì)公眾的監(jiān)督。從而增強(qiáng)裁決者的公正心和責(zé)任感，保證程序的公正性和公開性，實(shí)現(xiàn)人民群眾的公共利益。第二，程序價(jià)值的中立性。程序的中立性是程序運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)，要求裁判者在裁決的過程中，保持超然的中立態(tài)度，不得持有任何偏見和私心，不能存在直接或間接的厲害關(guān)系，保證裁決的公正平等。第三，程序結(jié)果接受主體的對(duì)等性。所謂對(duì)等性，是指接受主體依法行使政治參與權(quán)，法律面前人人平等，在裁決過程中，不能因其性別、年齡和社會(huì)地位而存歧視或偏私，必須享受同等的公平的對(duì)待，確保程序正義的實(shí)現(xiàn)。

程序正義與政府決策程序優(yōu)化具有內(nèi)在的邏輯統(tǒng)一性。首先，程序正義是政府決策程序優(yōu)化的價(jià)值取向。一方面，我國是社會(huì)主義國家，政府的目標(biāo)和任務(wù)是維護(hù)和增進(jìn)最廣大人民群眾的根本利益，決定了政府決策程序必須符合公共利益的需求，須以程序正義作為價(jià)值取向。在制定、評(píng)價(jià)和修正決策過程中嚴(yán)格遵循程序的正義性原則，有效整合和平衡多元利益主體的利益訴求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和利益配置中的正義。同時(shí)，依法行政，建設(shè)法治政府，要求政府決策程序以程序正義為價(jià)值取向。在政府決策過程中，為各方參與者提供平等的環(huán)境和條件，充分調(diào)動(dòng)公民參與政府決策的積極性，強(qiáng)化人民群眾的監(jiān)督，使政府決策程序置于法定程序的約束之下，有效降低政府政策的失誤，為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供更多的方案和可能，促進(jìn)政治民主化的實(shí)現(xiàn)。另一方面，政府決策程序離不開政府權(quán)力的影響和作用，具有不穩(wěn)定性和抽象性等特點(diǎn)，不存在統(tǒng)一的模式。當(dāng)前，在政府決策過程中，個(gè)別政府部門及行政人員存在著謀取私利、隨意決策等現(xiàn)象，導(dǎo)致政府決策程序缺乏合法性和正當(dāng)性，損害公共利益，有悖于程序正義之要求，不利于社會(huì)的和諧公正。因此，需要以程序正義為價(jià)值理念，“只有當(dāng)我們行使符合憲法——憲法的根本內(nèi)容是所有公民都可以合乎理性地期待大家按照他們視之為理性而合理的，可以接受的原則和理念來認(rèn)可時(shí)，行使的政治權(quán)力才是恰當(dāng)?shù)模钦?dāng)有理的”，[4]不斷提高政府決策程序的科學(xué)化和合理化水平。

其次，程序正義是判斷政府決策程序優(yōu)化的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。就技術(shù)性層面而言，政府決策程序應(yīng)當(dāng)有科學(xué)的依據(jù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，遵循一定的方式和步驟，按照政府決策程序本身的規(guī)律進(jìn)行決策。在這個(gè)過程中，只要有政府決策的存在，就有程序的存在。程序的正義與否成為了人們判斷政府決策好壞的重要標(biāo)志。只有在科學(xué)合理的符合程序正義的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向下，政府決策程序才是體現(xiàn)民意的，才具有合法性，才能正確規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐。合理和合法的政府決策程序，正是程序正義所呈現(xiàn)的基本狀態(tài)。在價(jià)值層面上，政府決策程序存在著自身獨(dú)有的內(nèi)在價(jià)值，要求決策程序必須符合程序的正義性，強(qiáng)調(diào)程序本身的價(jià)值而非結(jié)果的正義，是政府決策過程中最基本的程序性要求。同時(shí)，隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，肯定價(jià)值層面上政府決策程序，強(qiáng)調(diào)程序的正當(dāng)性，是規(guī)范政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)益的必然選擇。

再次，程序正義是政府決策程序優(yōu)化的重要保證。“如果可能的話，人們寧愿選擇通過公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)暴力的實(shí)體法，也不愿意選擇通過不公正的程序?qū)嵤┮豁?xiàng)較為寬容的實(shí)體法。”[5]現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，法治的本質(zhì)特征是程序之治，在政府決策過程中，公共利益的維護(hù)、達(dá)成和實(shí)現(xiàn)都需要程序的規(guī)范和指引。程序的正義性并不在于得出哪種結(jié)果，而是政府決策程序中依何種步驟作出選擇和決策。一方面，程序正義為利益調(diào)節(jié)提供指引。程序正義以自身的原則為公共利益調(diào)整提供完善的規(guī)則和程序，由它構(gòu)成的政府決策程序是公開理性無偏私的，從根本上防止了行政權(quán)力的不當(dāng)使用，保障人民群眾的權(quán)益，提高政府決策過程的合法和正當(dāng)化程度，保證政府決策結(jié)果的正當(dāng)性。另一方面，程序正義倡導(dǎo)過程自身的建設(shè)。在政府決策過程中，強(qiáng)調(diào)過程的正義性，要求政府決策過程必須符合法律或傳統(tǒng)的規(guī)范，為決策過程提供正義、準(zhǔn)確、有效的規(guī)則，避免隨意決策，是權(quán)力行使的重要規(guī)則和依據(jù)，能夠有效提高決策的效率，最大程度地保障決策程序的科學(xué)性。

程序正義與政府決策程序內(nèi)在的邏輯統(tǒng)一關(guān)系，揭示了程序正義是政府決策程序優(yōu)化的基本價(jià)值追求、判斷標(biāo)準(zhǔn)和重要保證，直接反映了建設(shè)法治國家對(duì)政府決策程序過程中權(quán)力公正行使的最起碼要求，為政府決策程序優(yōu)化指明了科學(xué)的方向和出路。

二、程序正義范疇中政府決策程序優(yōu)化的主體結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

在政府決策過程中，程序正義具有工具性價(jià)值和內(nèi)在價(jià)值的雙重屬性。程序的工具性價(jià)值，是指“將應(yīng)然的權(quán)利與義務(wù)轉(zhuǎn)化為實(shí)然的權(quán)利與義務(wù)，將靜態(tài)的憲法與行政法律制度轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的政策過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的合理性限制”，[6]發(fā)揮程序自治、理性選擇等功能的作用，確保對(duì)公共利益的維護(hù)和追求。程序自治，即通過設(shè)計(jì)和分配參與者的角色和職能，排除各種外在因素和環(huán)境的影響，產(chǎn)生以平等對(duì)話、自主判斷為特征的理性程序過程，達(dá)成對(duì)程序所面臨問題的一致看法和結(jié)果。程序的理性選擇功能則指的是從眾多比較方案和選擇對(duì)象中，選擇出合適的、有利于公共利益實(shí)現(xiàn)的決策方案，從而使決策結(jié)果更具理性化的功能。程序的內(nèi)在性價(jià)值即正義標(biāo)準(zhǔn)，是相對(duì)于產(chǎn)生結(jié)果之外的獨(dú)立價(jià)值，是指程序本身的內(nèi)在品質(zhì)或內(nèi)在的善，包括對(duì)公共利益和追求、公民尊嚴(yán)和權(quán)利的維護(hù)、社會(huì)秩序的構(gòu)建等。程序正義價(jià)值的雙重屬性，構(gòu)成了政府決策程序正義的外在價(jià)值和內(nèi)在價(jià)值，是依法行政，建設(shè)法治政府，優(yōu)化政府決策程序的基礎(chǔ)和必然選擇。

1政府決策程序優(yōu)化的主體結(jié)構(gòu)。政府決策程序是一個(gè)系統(tǒng)連貫的過程，是決策主體根據(jù)一定的決策規(guī)則形成的有機(jī)整體。從這種意義上來說，政府決策程序就是決策主體按照程序進(jìn)行決策的過程。因此，優(yōu)化政府決策程序，首先需要的是在程序正義的價(jià)值理念和規(guī)則的指引下，優(yōu)化政府決策主體的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大和完善政府決策主體的范圍，規(guī)范決策程序，實(shí)現(xiàn)多元化的民主科學(xué)決策，最大程度地維護(hù)公共利益。政府決策主體多元化，是指決策過程中，決策主體絕非僅僅限于政府決策人員或某一特定機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織與公民同樣是決策過程的參與者，與政府在地位上是平等的，直接或間接參與社會(huì)利益的分配。這既是程序正義理念的最基本要求，同時(shí)也是當(dāng)前我國民主政治發(fā)展的必然趨勢。

首先要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)性主體作用。在我國，政府掌握有豐富詳盡的社會(huì)信息，是政府決策程序中法定主體，是決策過程的主導(dǎo)者和參與者。因此，優(yōu)化政府決策程序的主體結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在程序正義理念的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)性主體的作用。具體而言，一是決策過程價(jià)值中立。價(jià)值中立，是指在政府決策過程中，行政人員沒有自己獨(dú)立的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，政府必須平等對(duì)待各方參與者，在態(tài)度上保持中立，無偏無私地對(duì)待當(dāng)事人。在政府決策過程中，政府的作用在于給不同利益主體提供平等參與和表達(dá)的機(jī)會(huì)，保障公民平等協(xié)商的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)共識(shí)的形成，形成公共理性的價(jià)值。同時(shí)，政府價(jià)值的中立性，要求政府不能運(yùn)用公共權(quán)力左右利益主體的利益要求，在政策過程中只能起到主持者和平衡者的角色，而不是帶有主觀色彩地推動(dòng)民意的表達(dá)和協(xié)商。二是決策過程和信息公開。一方面，政府決策程序公開，即政府決策程序的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，包括形式公開和實(shí)質(zhì)公開兩個(gè)方面。形式公開，即政府決策程序的每一個(gè)階段和環(huán)節(jié)（包括信息采集程序，研究論證程序以及決策抉擇程序等）都以公民看得見的方式公開，充分發(fā)揮社會(huì)組織和公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。實(shí)質(zhì)公開，則指在政府決策過程中，不僅具有形式公開的基本要素，而且要求公開政府選擇和決定相關(guān)方案的依據(jù)和原由，將政府決策過程中的進(jìn)展、思路、價(jià)值判斷和取向公之于眾。二者形成辯證統(tǒng)一的關(guān)系，前者是基礎(chǔ)和前提，后者則是目標(biāo)和歸依，當(dāng)政府決策程序以上述公開、公正、透明的方式展開時(shí)，政策結(jié)果即各決策主體理性思考過的決定，具有合意性與合理性特征。另一方面，政府決策信息公開，是指除保密信息外，各種信息都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾公開，充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性，引導(dǎo)他們主動(dòng)參與并討論政府決策的制定，使政府決策程序暴露于陽光之下，增強(qiáng)政府決策程序的透明度，避免行政權(quán)力的不當(dāng)使用，充分保證政府政策的公共性。

其次，要尊重社會(huì)組織和公民的參與性主體地位。“與程序的結(jié)果有利害關(guān)系或者可能因該結(jié)果而蒙受不利影響的人，都有權(quán)參與該程序并得到提出有利于自己的主張和證據(jù)以及反駁對(duì)方提出之主張和證據(jù)的機(jī)會(huì)。”[7]改革開放以來，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立，政府的角色和職能日漸改變。社會(huì)組織作為公共事務(wù)的承擔(dān)者，理應(yīng)參與政府決策，與政府、公民共同決定公共利益的分配，保證決策程序和結(jié)果的正當(dāng)性，提高政府決策的效率。同時(shí)，就公民自身而言，一是通過尊重公民參與和決定政策的權(quán)利，讓公民自由平等地表達(dá)自身的觀點(diǎn)和意見，可以彰顯政府政策制定過程的公正性，提高政府決策結(jié)果的滿意度和合法性；二是在倡導(dǎo)服務(wù)型政府的背景下，公民通過行使其當(dāng)家作主的權(quán)利，可以逐漸理解、信任和支持政府的決策程序和結(jié)果，提高政府的形象和公信力，減少政府決策過程中不必要的沖突和摩擦。三是從公民參與和決定決策本身來看，它是一種具有價(jià)值的活動(dòng)，能夠提高公民對(duì)政府決策程序的信任感和參與感，強(qiáng)化了政府決策程序自身的正義性。

總之，以程序正義為價(jià)值取向與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，政府決策程序優(yōu)化的主體結(jié)構(gòu)是：政府作為主導(dǎo)者，應(yīng)從全局性、整體性和長遠(yuǎn)性的視角出發(fā)，推動(dòng)決策程序的順利展開，保證程序的正當(dāng)性。社會(huì)組織和公民作為政府決策的參與者，從自身的根本利益出發(fā)，將社會(huì)利益與國家利益相結(jié)合，參與決策程序，提供各種意見和建議，彌補(bǔ)政府知識(shí)和信息方面的不足，限制政府權(quán)力，提高政府決策過程和結(jié)果的質(zhì)量。從這種意義上來說，政府是決策過程的絕對(duì)性主體，起到主干性的作用，社會(huì)組織和公眾是相對(duì)性主體，起到支撐性的作用。二者相互促進(jìn)，相輔相成，既遵循了程序正義理念中過程公開、價(jià)值中立、民主參與的規(guī)則程序，亦是公正參政、民主行政的重要組成環(huán)節(jié)。

2政府決策程序優(yōu)化的內(nèi)容。優(yōu)化政府決策程序，應(yīng)當(dāng)以程序正義的價(jià)值取向?yàn)閷?dǎo)向，以發(fā)現(xiàn)問題，確立目標(biāo)；擬定備選方案；方案評(píng)價(jià)、選擇、修正完善等程序環(huán)節(jié)為核心，建立正當(dāng)?shù)摹⒖茖W(xué)合理的程序規(guī)則。

第一，發(fā)現(xiàn)問題，確立目標(biāo)階段。該階段是政府決策程序的起點(diǎn)。發(fā)現(xiàn)問題就是尋找政府決策制定的理由，發(fā)現(xiàn)政府活動(dòng)中現(xiàn)實(shí)狀態(tài)和可能達(dá)到水平之間的差距。確立目標(biāo)則指決策主體根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和社會(huì)公共利益，提供一種預(yù)設(shè)的希望狀態(tài)，為方案的選擇提供衡量的標(biāo)準(zhǔn)。在這一階段中，需要根據(jù)程序正義的價(jià)值取向，充分發(fā)揮各政府決策主體的作用，平等對(duì)話，自由判斷，確定科學(xué)合理的決策目標(biāo)。這是因?yàn)楣怖孀鳛檎疀Q策程序中各種力量的平衡點(diǎn)，需要在程序過程中分配各種角色的權(quán)利義務(wù)，防止公權(quán)力的恣意行使。通過平等的對(duì)話，有效發(fā)現(xiàn)問題，確定目標(biāo)，避免與預(yù)期公共利益產(chǎn)生偏差。首先，就政府而言，應(yīng)當(dāng)為社會(huì)組織和公民提供平等對(duì)話的渠道和平臺(tái)，傾聽社會(huì)組織和公民的利益訴求，保持價(jià)值的中立和信息的公開。其次，就社會(huì)組織和公民來說，根據(jù)切身的利益訴求和社會(huì)公共利益，發(fā)現(xiàn)問題，尤其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮專家學(xué)者和專業(yè)人員的作用，有針對(duì)性地指出面臨的問題，實(shí)現(xiàn)專家、公民、社會(huì)組織以及政府決策者的良性互動(dòng)。再次，在各個(gè)決策主體的密切配合下，分清主次，兼顧各方?jīng)Q策主體的需要，協(xié)調(diào)目標(biāo)確定過程中的矛盾，明確而無歧義地將政府決策目標(biāo)表述出來。

第二，擬定方案階段。在這個(gè)階段，程序的內(nèi)在性價(jià)值得以凸顯，包括對(duì)公民尊嚴(yán)和權(quán)利的維護(hù)，對(duì)程序規(guī)則的遵守等內(nèi)容。具體而言，方案的形成離不開預(yù)測與創(chuàng)新，需要決策主體擁有豐富的理論知識(shí)，發(fā)揮創(chuàng)造精神和創(chuàng)造能力，形成切實(shí)可行的備選方案。一方面，在方案的醞釀構(gòu)思階段，充分尊重社會(huì)組織和公民權(quán)利，廣泛采集多種可能的策略設(shè)想和構(gòu)思，發(fā)揮創(chuàng)造性的精神和能力，克服決策方案理性不足的缺陷，保證決策程序和結(jié)果的正當(dāng)性。另一方面，在方案的形成階段，由于程序的本質(zhì)體現(xiàn)為過程性和交涉性，決策方案的形成源于公共慎思，重點(diǎn)不在于產(chǎn)生何種結(jié)果，而在于依據(jù)程序進(jìn)行選擇和決定。方案的形成，既限制了政府權(quán)力，又使公民權(quán)利和智慧得以發(fā)揮，促進(jìn)了完善、具體、詳細(xì)方案的具體化和細(xì)致化。

第三，方案評(píng)價(jià)、選擇、修正和完善階段。在政府決策方案的評(píng)價(jià)、選擇和修正階段，必須以公共利益作為價(jià)值取向。程序的理性選擇功能則指的是從多個(gè)備選方案中，選擇出更合適的公共利益決策方案，從而使決策結(jié)果更具理性化的功能。因此，需要以程序的理性選擇功能作為導(dǎo)向和保障。首先，在方案的評(píng)價(jià)階段，程序創(chuàng)造了一個(gè)公平對(duì)等的環(huán)境，使得各方的意見、信息和利益訴求得到關(guān)注和考慮，從而保證方案的理性程度。具體來說，應(yīng)當(dāng)以真值性評(píng)價(jià)和價(jià)值性評(píng)價(jià)為評(píng)價(jià)尺度。真值性評(píng)價(jià)，即以事物發(fā)展的客觀規(guī)律為標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)尺度具有獨(dú)立性和外在性，避免爭論的發(fā)生。而價(jià)值性評(píng)價(jià)則強(qiáng)調(diào)有各決策主體的需要，對(duì)方案的過程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，保證決策方案的優(yōu)越、合意。這兩種方式是選擇和修正方案的基礎(chǔ)，是科學(xué)民主決策的重要方式。其次，程序結(jié)構(gòu)具有公開性，確保整個(gè)階段的合理性程度。依系統(tǒng)觀點(diǎn)而言，方案的修正、選擇和完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)的連續(xù)過程，需要以公共利益作為價(jià)值取向，充分考慮方案的可行性和價(jià)值的高低，通過加工整理決策過程中的各種信息，預(yù)測方案的風(fēng)險(xiǎn)和不良后果，不斷修正方案的不足和偏差，才能保證決策方案的正確性和可行性。最后，程序能很大程度上調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和公民的參與熱情。方案的評(píng)價(jià)、選擇和修正過程，需要社會(huì)組織和公民的積極參與，從而把不合理因素降至最低。強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織和公民的參與性主體地位，能提高他們的政治參與熱情，有助于自身利益的維護(hù)，推動(dòng)決策程序的展開和實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，民主的政治程序?qū)⒌靡泽w現(xiàn)，決策失誤會(huì)進(jìn)一步減小。反之，如果缺少社會(huì)組織和公民參與，方案的評(píng)價(jià)和選擇很有可能缺乏應(yīng)有的理性，政府決策過程的不合理因素難以得到及時(shí)糾正。

三、程序正義視角下我國政府決策程序的優(yōu)化途徑

目前，我國政府決策程序還存在著一些問題，如缺乏程序正義理念指導(dǎo)，政府決策主體單一，缺乏獨(dú)立民主的公共輿論體系等。需要在程序正義理念的指導(dǎo)下，優(yōu)化政府決策程序，確保政府政策結(jié)果的正當(dāng)性和合法性，以推進(jìn)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展和進(jìn)步。

1樹立程序正義理念，為政府決策程序優(yōu)化提供理念指導(dǎo)。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，行政權(quán)力日漸影響著公共生活的方方面面，政府決策作為國家管理社會(huì)公共事務(wù)的中心環(huán)節(jié)，正當(dāng)?shù)臎Q策程序已經(jīng)成為了政府決策過程中不必可少的規(guī)則和依據(jù)。因此，樹立程序正義理念，是優(yōu)化政府決策程序的必然選擇。一方面，要正確認(rèn)識(shí)程序正義的獨(dú)立價(jià)值。在現(xiàn)代社會(huì)，程序正義除了具備工具價(jià)值，同時(shí)也擁有實(shí)質(zhì)正義的內(nèi)涵。程序正義價(jià)值的相對(duì)獨(dú)立性，強(qiáng)調(diào)在實(shí)質(zhì)正義的價(jià)值目標(biāo)得到確定后，注重程序正義的優(yōu)先，在整個(gè)政府決策過程中，體現(xiàn)為對(duì)法律的接受。這種獨(dú)立性價(jià)值具體表現(xiàn)為：一是程序正義的象征性。程序正義在現(xiàn)實(shí)生活中具有很強(qiáng)的教化功能，體現(xiàn)為法對(duì)于人民法律觀念和意識(shí)的培育，依法行政觀念的形成等。二是程序的價(jià)值在于制約公共權(quán)力，保障公民權(quán)利。程序正義要求在政府決策過程中，政府給公民提供平等參與和表達(dá)的機(jī)會(huì)，保證決策過程的公開、透明。三是法律程序要素具有獨(dú)立性，要求政府必須遵守各項(xiàng)法律規(guī)章，依法行使權(quán)力，保證法律程序的威信和尊嚴(yán)。另一方面，要在政府決策過程中培養(yǎng)社會(huì)組織和公民的程序理念。在推進(jìn)政府決策程序法制化的同時(shí)，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，使政府決策程序符合法律法規(guī)的規(guī)范。在此基礎(chǔ)之上，切實(shí)加強(qiáng)公民的參與意識(shí)，樹立法律觀念，積極鼓勵(lì)其依法參與政府決策過程。

2構(gòu)建公共輿論體系，確保政府決策程序的公開性。言論自由和公眾輿論是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要依據(jù)，缺乏輿論自由的公民，既無法有效參與政府政策過程，亦失去了對(duì)決策過程的監(jiān)督及建議權(quán)，難以保證政府政策的公共性。所以，公共輿論雖然本身不具備公共權(quán)力的性質(zhì)，但它卻是公民制約公共權(quán)力的重要方式和途徑。“沒有自由輿論的自由選舉毫無意義可言。”[8]因此，在政府決策過程中，需要建設(shè)獨(dú)立民主的公共輿論體系，確保政府決策程序的公開性。主要包括：首先，培育健全的公眾輿論領(lǐng)域。所謂公眾輿論，也稱公共輿論，指的是公民中多數(shù)人對(duì)某一問題的看法或傾向，是一種特殊的社會(huì)意識(shí)形態(tài)。公眾輿論雖然不具有決定性的支配力量，卻對(duì)政府決策具有重大的作用和影響。因此，如果沒有一個(gè)健康的公眾領(lǐng)域，公民就無法形成公眾輿論，無法規(guī)范政府決策過程中的行為。在我國，公眾領(lǐng)域的形成需要黨和國家的積極指引和培育，引導(dǎo)公共輿論發(fā)揮積極作用，利用法律法規(guī)規(guī)范政府決策活動(dòng)的行為和邊界。其次，建設(shè)獨(dú)立民主的輿論表達(dá)機(jī)制。獨(dú)立民主的輿論表達(dá)，是判斷民意正確有效表達(dá)的重要方式。需要不斷深化行政體制改革，加強(qiáng)政府對(duì)公共輿論的規(guī)范管理，防止民意被扭曲和誤解。再次，建立健全輿論信息表達(dá)體系。現(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)，因此，需要發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體的作用，建立多種信息收集的方式和渠道，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)，收集社會(huì)成員的各種利益訴求和意見建議，全面而充分地了解當(dāng)前公眾輿論的狀態(tài)，在政府決策過程中予以及時(shí)的采納和回應(yīng)。

3完善公民參與制度，保障政府決策程序民主化。公民參與政府決策，是保證政府決策程序正義性的重要條件。如何使公民有效參與并進(jìn)行決策呢？在發(fā)現(xiàn)問題，確立目標(biāo)，擬定備選方案階段：一是讓公民參與選舉，這是最直接和普遍的方式。二是改進(jìn)信訪制度，鼓勵(lì)人民通過信訪，接觸政府及政府官員，表達(dá)利益訴求，從而影響政府決策。三是政府應(yīng)當(dāng)開拓多種渠道和途徑，激勵(lì)廣大人民群眾表達(dá)想法和意見，同時(shí)，在政策過程中將公民意見納入?yún)⒖挤秶Ｋ氖菍＜易稍儭，F(xiàn)代決策日趨專業(yè)化、復(fù)雜化和多變化，需要涉及政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面的專業(yè)知識(shí)。因此，必須發(fā)揮大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)中專家學(xué)者和專業(yè)人員的作用，在政府決策過程中，認(rèn)真聽取專家的意見，提高政府決策結(jié)果的質(zhì)量，保障政府決策過程的科學(xué)性。要看到，僅通過多種途徑讓公眾表達(dá)意見和訴求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在方案評(píng)價(jià)、選擇和完善階段，需要進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)組織和公眾參與，提高民眾參與的有效性。具體而言，要不斷向公民反饋方案選擇、修正和完善等方面的信息，及時(shí)聽取并采納公民意見，真正把公民意見作為方案確定和完善的重要依據(jù)，將參與政府決策變成公民的自覺行為，使公民參與落到實(shí)處。

4建立合理規(guī)范的程序正義制度，推動(dòng)政府決策程序科學(xué)化。一是公開制度。在政府決策過程中，除了國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開決策過程，政策選擇的依據(jù)和理由，實(shí)現(xiàn)公民對(duì)決策過程的監(jiān)督。二是決策咨詢制度。要求在政府決策過程中，建立健全的咨詢機(jī)構(gòu)，保證政策制定的科學(xué)性和合理性。包括支持鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)的多樣性，提高政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的有效性，同時(shí)，引入政府決策過程中的專家咨詢程序，保證政府決策符合現(xiàn)實(shí)的需要。三是聽證制度。聽證制度是體現(xiàn)程序正義的最基本方式，是擴(kuò)大決策參與，增加決策過程透明度的重要途徑。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)注意培養(yǎng)和樹立公民的聽證意識(shí)，從源頭上做起，還原聽證本身的面目，逐步擴(kuò)大聽證制度的范圍。四是評(píng)估反饋制度。所謂評(píng)估反饋制度，是指立足于政府決策的整個(gè)過程，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)仔細(xì)的評(píng)估。通過相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為，不斷健全政策信息反饋體系，形成決策機(jī)關(guān)與評(píng)估機(jī)構(gòu)間的良性互動(dòng)，提高政府決策的科學(xué)性。五是監(jiān)督制度。人非天使，亦非圣賢，在缺乏監(jiān)督的情境下，很難避免行政權(quán)力的濫用。因此，在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)性主體作用的同時(shí)，必須不斷加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的力度，這既是政府決策程序和結(jié)果合法性的重要手段，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的保證。一方面要切實(shí)履行內(nèi)部監(jiān)督，在政府系統(tǒng)內(nèi)部形成一種自上而下的監(jiān)督模式，另一方面要充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。在充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用的同時(shí)，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審查，注重非權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，尤其是社會(huì)媒體和輿論的監(jiān)督。在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)政府決策程序進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而最大程度地優(yōu)化政府決策程序。

結(jié)語

以程序正義為價(jià)值取向，不斷健全和優(yōu)化政府決策程序，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。在優(yōu)化政府決策程序的具體探索和實(shí)踐過程中，我們不僅需要打破傳統(tǒng)決策觀念和制度的束縛，而且還要結(jié)合我國的具體國情，將程序正義理論和具體實(shí)踐緊密結(jié)合，堅(jiān)持理論創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，探索優(yōu)化政府決策程序的科學(xué)方法和途徑，從而不斷推動(dòng)政府決策程序和結(jié)果的正當(dāng)性。

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