我國高校內部法治的現實困境與破解路徑

趙江濤

摘要：市場經濟和民主政治的發展使法治成為社會治理的基本選擇。依法治校成為法治這一制度文明在高校治理中的具體體現。高校的治理包括外部治理和內部治理兩個方面。高校內部法治是高校緣法而治的過程和狀態。和其他領域的法治一樣，我國高校內部法治雖然取得了巨大進步，但仍然面臨諸多困境，迫切需要通過完善外部法律法規、內部規章制度，增強各主體的法治意識和法治能力，更加重視程序正義的追求來實現高校的內部法治。

關鍵詞：依法治國;高校;內部治理;法治;程序正義

中圖分類號：G6492

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）09-0099-03

市場經濟和民主政治的發展使社會治理模式發生了深刻變革，人治已漸退出歷史舞臺，法治成為人類制度文明發展的必然選擇。我國改革開放以來，隨著市場經濟的發展、民主法制的日漸成熟，法治在被確立為治國方略的基礎上，逐漸深入人心，并得到了長足發展，但也要看到，其中還存在諸如公民法治意識不成熟、法律不完備、社會法治思維和法治能力較弱等問題。在高等教育領域，高校的治理也同樣經歷了一個法治漸進的過程。高校的治理，通常認為有外部治理和內部治理之分。外部治理主要是對高校和政府、社會、市場等主體間權利義務關系的規制，主要表現為政府如何對待高校。內部治理主要是對高校和教師、學生等主體間權利義務關系的規制，主要表現為高校如何對待師生。面對類型多樣的高校治理問題，本文從法治視角僅就公立高校的內部治理問題予以討論。

一、法治是高校內部治理的必然選擇

1法治是高校治理適應人類社會制度文明進化的時代之需。隨著高等教育改革的深入發展，高校面臨的內外部環境急劇變化，高校內外部關系更加復雜，各種利益群體間的博弈更加激烈，高校面臨著越來越多的壓力和挑戰，傳統的治理理念、治理模式、治理體系越來越不合時宜，大學治理的現代化成為重大的時代命題，迫使大學在治理過程中尋找最符合現代社會文明、最有效、最科學的治理方式、治理路徑。法律作為人類社會為維護共同生存發展秩序而發明的規范，能夠以其穩定性、平等性和可預見性，為人類活動指明方向。相比以往的人治，法律之治更公開、公平、公正，更符合制度理性，因此，法治自然成為文明社會的基本治理模式，依法治國順理成章地成為國家治理的基本方略，成為各個領域、各個行業、各個單位一體遵行的治理方式。高等教育系統和高校也不例外，依法治校成為依法治國語境的自然延伸和貫徹。

2法治是高校應對治理困境的現實之需。在大學發展史上，高校曾作為特殊權利主體而長期存在，成為相對獨立于社會系統的“象牙塔”。隨著社會的發展進步，這一現象逐漸被打破。在我國，從田永訴北京科技大學案[1]到西北政法大學申博行政復議案，[2]高校作為被告或原告的法律糾紛日益增多。同時，隨著高等教育的大發展，教育腐敗問題在為社會所詬病的同時亦成為高校自身之痛。高校辦學糾紛和各類違法違紀現象的日益增多對高校治理形成了強有力的倒逼機制，一定程度上加速了高校治理的現代化和法治化。高校治理的法治化依賴于依法治校的推進。依法治校是指高等學校依據國家法律法規處理內外部各類關系，在內部治理中貫徹法治原則，依據國家法律法規以及依法制定的內部規章制度，對其各項事務進行有效治理的理念、模式和狀態。[3]就外部關系而言，法治有利于厘清高校和政府、社會、市場的關系。就內部關系而言，法治有利于厘清高校與教師、學生等各類利益主體的關系。高校內部法治能夠使高校內部治理緣法而治，能夠有效規制高校內部各類主體的權利義務關系，使各類主體得以和諧共生，從而實現高校和高等教育的和諧發展。

3法治是高校實現自身功能的時代要求。現代大學自歐洲中世紀產生以來，其功能經歷了不斷演變的過程，已從最初單一的育人功能擴展為現在通常所說的人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新四項基本功能。[4]從整體趨勢看，高校越來越多地受到政治、經濟、社會等外部因素影響和制約，高校也在與外界因素的互動中不斷發展壯大，并逐漸提升自身的影響力而成為智力、人才、創新的高地，在服務和引領經濟社會發展需要的過程中逐漸走向社會的中心。就高校的功能實現而言，人才培養是其最根本、最核心的任務，為經濟社會發展培養高素質的人力資源是當今時代對高校最強烈的期待。培養什么樣的人雖是高校根據自身辦學宗旨所作出的選擇，但培養能夠適應和引領經濟社會發展的高素質人才卻是時代給予高校人才培養的內在規定性。就社會治理形態而言，法治是制度文明進步的必然結果，其實現自然需要具有法治理念、法治精神、法治能力的公民。因此，培養具有法治理念和法治能力的大學生就成為高校人才培養的一種內在規定性。實現高校內部法治其意義不僅在于自身得以良好治理、保證其自身功能的順利實現，還在于其能夠對整個社會的法治實現發揮引領示范帶動作用。

二、高校內部法治的困境

在以改革為主題的近30多年的中國社會發展中，有人認為“高等學校是中國計劃經濟體制即使不是最后的也是最頑固的堡壘之一”，[5]意指中國的高等教育發展緩慢。而實際上，從1977年恢復高考開始，中國高等教育改革的步伐從未停止，而是步履鏗鏘、闊步前進，高等教育的大發展、大進步有力支撐了中國現代化的步伐。與此同時，高校治理方面的改革和進步也持續推進，一些法律法規相繼頒布實施，高校的管理體制改革不斷深化，高校管理現代化成為一個時代主題。但在以法治為旨歸的時代，高校內部法治還存在諸多困境。

1教育法律法規不完備。即使是高校內部的治理也須臾離不開外部因素的影響。高校內部治理主要是對高校和教師、學生之間權利義務關系的規制和調整，其權源基礎被學界公認為是高校的辦學自主權。關于高校辦學自主權的權源，有學者認為高校作為培養人才和增進智力的場所，其天生擁有學術自由權，而學術自由權需要辦學自主權的維護，故而辦學自主權是大學天生的權利隱喻。有學者認為現代大學作為中世紀以來的產物，其產生和自主權主要是以特許狀和授權法案的形式獲得，因此特許狀和授權法案是其權源基礎。也有學者基于現代市場經濟和民主社會的背景，認為高校辦學自主權是政府和社會對大學有所期許的狀態下對高校權力的一種讓渡。考察高校辦學自主權的歷史，雖背景和實際情況各有不同，但當下高校內部治理的自主權無疑受到了各種因素的制約，特別是在大學已不復“象牙塔”之實的情況下，其已不是隔離于社會的“自治領地”，而需要接受來自政府和社會的介入和限制，而這種介入和限制當然主要依靠法制來進行。在我國，當前與公立高校有關的法律法規較少，目前只有《中華人民共和國學位條例》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》4部法律。從數量上來講無疑太少，從內容來看明顯滯后。我國教育立法在某種意義上是對處于變革過程中的教育管理實踐經驗的總結，故而因我國教育事業改革發展的不充分導致相關法律法規不完善，同時由于立法工作的特點和我國立法技術的相對不足導致已經制定的法律法規又因改革的深入而愈加滯后。

2內部規章制度不完善。如前所述，我國有關公立高校管理的法律法規較少而且滯后，無法為高校內部治理提供完善的、科學的、規范的所依之法，因而要實現高校內部治理的法治化，需在外部法律的指引下制定規制校內管理的“法”，即學校章程和具體的規章制度。經過不斷的探索、修訂、完善，各高校都在一定程度上制定了較為系統的、科學的學校章程和規章制度。但綜覽這些內部“法”，還存在諸多問題。一是普遍缺乏法治思維。我國是一個人治傳統濃厚的國家，時至今日人治的觀念還表現出強烈的慣性，體現在管理方面就是較少受規范性、科學性、程序性較強的制度約束，呈現出較強的主觀意志性、隨意性。這一傳統反映在高校管理領域，即內部規章制度的制定更多考慮管理的效率性和便利性，較少主動限制自身的權力，而且普遍缺乏系統性。二是冶理效果有限。雖然根據相關的法律法規，學校章程應是學校成立之必備條件，但由于我國高校管理中過強的行政化色彩，章程并未受到應有的重視，要么被作為純粹的“材料”，要么被束之高閣，并未真正發揮“組織法”“綱領法”“最高法”的作用。同時，學校的其他規章制度也多從管理的便宜性和實際需求出發而制定，并未考慮整個內部治理的系統性需要，往往有頭痛醫頭腳痛醫腳的傾向。三是存在與上位法沖突現象。由于專業限制和法治意識不強，學校內部的許多規章制度與相關的法律法規存在不一致、甚至悖謬的現象，違法情況屢見不鮮。這種情況大多是因立“法”者缺乏相關的法律知識、立法技術而造成的。這種與法律的沖突現象極大地減損了高校規章制度的有效性。

3規章制度未被有效執行。與制度的不完善相比，高校內部治理過程中最大的問題是現有的規章制度未被有效執行，主要表現為制度稻草人現象[6]和“錢穆制度陷阱”問題并存。學界通常將法律的不被執行問題稱為法律稻草人現象，以此來形象說明法律的虛化問題。法治的內涵一方面是要有完善的制定良好的法律，另一方面則是制定良好的法律得到全面的執行。高校內部法治的實現同樣如此。由于高校管理過程中長期存在的行政化傾向和一定程度上的熟人社會問題，導致規章制度被束之高閣現象大量存在，大大影響了規章制度作用的有效發揮。且在規章制度被虛化的同時，“錢穆制度陷阱”問題也嚴重存在。我國著名歷史學家錢穆在分析中國歷史時指出，中國政治制度演繹的傳統是，一個制度出了毛病，再定一個制度來防止它，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些制度變成了病上加病。這一傳統現象被稱為“錢穆制度陷阱”。我國高校管理中同樣存在這樣的問題。高校管理當然存在制度缺失和不完善的問題，但并非全部如此，更多的是執行不到位的問題。管理者卻往往有意無意地規避制度執行不力的自身責任，而將責任推給不會說話的制度，并由此啟動新的制度制定工作，在“錢穆制度陷阱”中越陷越深。

4程序正義缺失。現代法治在一定程度上講是一種程序性正義，程序正義也是現代制度文明的集中體現。對于高校來講，無論是規章制度的制定，還是規章制度的實施都普遍存在忽視程序的問題，更多追求的是實質正義。一般來講，追求實質正義是人類社會的終極價值追求，但對于實質正義古往今來并沒有一個完全統一的標準。換句話說，實質正義是一種理想追求，因此又普遍認為實質正義是法律追求的一種應然狀態。相比實質正義追求永遠在路上的狀態，程序正義的追求則可以因程序性行為的實現而實現，更容易達到一種實然的狀態。因此，現代制度文明都把程序正義作為追求實質正義的必然路徑。當前高校規章制度的制定大多由學校相關職能部門起草，由校長辦公會或黨委會研究通過，在這個過程中，師生的參與度較差，師生的意見建議得不到足夠的重視，更缺乏嚴謹的審議程序。由于程序的缺乏，相關規章制度的民主性明顯不夠，由于師生參與性較差，師生對規章制度的認同感也往往差強人意，自然已定的規章制度無法獲得他們的自覺履行，這也是很多規章制度成了“紙上法律”的根本原因。而規章制度執行中，管理者的慣性思維、程序性的較少關注，特別是在事關師生自身利益的問題上，師生的知情權、申訴權得不到保障，則是近年來師生狀告學校案件日益增多的根源所在。

三、加強高校內部法治的進路

1提升依法治國整體水平。依法治國作為黨和政府治國理政的基本方略，越來越得到執政者和社會各界的一體公認。經過長期的建設，我國已初步建成中國特色社會主義法律體系，依法治國的制度基礎得到夯實。人們法治理念雖有所增強，但仍顯淡薄，學法、守法、用法、護法的自覺性和主動性都較為欠缺，這些或多或少都反映在了高校的治理上。如今的高校已非躲進小樓成一統的象牙塔，已經通過千絲萬縷的聯系融入了當今多元的社會，其治理理念、治理體系都不可能脫離社會而獨善其身，更不可能理想般地超前于當今時代和所處社會環境，而是社會治理的一個縮影。因此，高校治理的現代化和依法治校的實現，必然依賴于整個社會治理的現代化和依法治國的實現程度。而提升依法治國整體水平，必然增強高校內部依法治理成效。

2完善高等教育法律法規體系。我國高等教育立法是在高等教育改革調整的過程中進行的，在某種程度上是對改革成果的規范性確認，其本身帶有較強的滯后性，特別是近30年教育改革的廣度、深度、速度使得滯后問題更加突出。如前文所述，我國的高等教育立法存在數量少、線條粗、整體滯后等現實困境，有必要進行完善和提升。當前，我國正在大規模進行教育法律法規的修訂工作，教育法律法規的進一步完善指日可待，這無疑將進一步促進高等教育治理的規范化、制度化、科學化。在這一過程中需要把握好法律規制和大學辦學自主權的關系，把握好二者的度和界限，既不能以法律規制為借口，細致入微，以致侵害大學辦學自主權，傷害高校的辦學活力，減損大學辦學目標的實現，也不能過分強調大學辦學自主權，而排斥法律的規制，從而阻礙高等教育的發展。

3完善高校內部規章制度體系。國家宏觀的法治狀況和教育法律法規的完善程度，是高校內部法治實現的外部條件，即外因。而高校內部規章制度體系則是高校日常辦學和內部治理的主要的直接的依據，是高校內部法治實現的內部條件，即內因。雖然學校內部法治的實現有賴于內因和外因的共同作用，但毫無疑問內因是關鍵。完善高校內部規章制度體系，首先要制定合法合理的大學章程，發揮大學章程“綱領法”“組織法”“最高法”的作用。其次是要制定和大學章程相匹配、相補充的具體的規章制度，從而形成寬嚴相濟、疏密有度的內部治理制度體系。在規章制度制定過程中，既要避免事無巨細、眉毛胡子一把抓的傾向，也要避免缺乏系統性的頭痛醫頭腳痛醫腳，既要避免制度缺失，更要避免陷入錢穆制度陷阱。

4切實培育依法治校的理念。依法治校的理念是法律理念的一個更具象的概念，是高校師生對學校治理過程中法律和規章制度的作用、地位的認識和觀念。依法治校理念的培育是一個復雜的長期的過程，既有賴于法律體系的完善，也需要師生觀念的轉變和提升。從主體的角度講，依法治校理念的形成，在于以校領導為首的學校行政管理系統，一方面要努力降低學校管理的行政化傾向，自覺限制行政管理的自由裁量權;另一方面要不斷增強師生的主體地位和權利意識，使權利得到彰顯，并以權利制約權力。從法律和規章制度本身講，要從制定制度開始就保障師生的參與權、建議權，從而從程序正義的角度使法律和規章制度更好地體現和呼應師生的權利權益和意見訴求，使師生從內心形成對良法的尊重和信仰，而這是保證法律和規章制度得到良好遵守執行的基礎。

古希臘學者亞里士多德在其《政治學》一書中指出：“法治應包含兩個重要意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該是制定的良好的法律。” [7]就高校而言，依據國家法律法規制定一套合法合規合理的內部規章制度、培育尊重并嚴格執行規章制度的治校理念、使規章制度得到普遍的貫徹執行，是實現其內部法治的基本進路。

參考文獻：

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[4]胡錦濤.在慶祝清華大學建校100周年大會上的講話[EB/OL]. http：//www.gov.cn.

[5]陳年冰，葛洪義. 大學的“法治”——兼論高等學校內部管理體制改革中的若干法律問題[J].華東政法大學學報，2004，（3）.

[6]張建偉.法律稻草人[J].浙江人大，2012，（2）.

[7]亞里士多德.政治學[M]，北京：商務印書館，1965：199.

【責任編輯：張亞茹】