經濟“新常態”下完善我國社會保障制度的幾點思考

董武全

摘要：從社會保障制度與市場經濟之間的內在邏輯關系來看，社保制度本身就是推動市場經濟健康發展的要求。文章在剖析我國“新常態”下市場經濟發展特征的基礎上，指出我國社保制度對“新常態”經濟狀態的不適應及 “新常態”經濟發展模式對社保制度改進的要求，并據此提出了適應“新常態”經濟發展模式的社會保障制度改進完善的政策建議。

關鍵詞：市場經濟；經濟“新常態”；社會保障制度；改進完善

中圖分類號：D6321

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）09-0013-03

一、社會保障制度是社會經濟協調發展的必然要求和結果

1市場經濟的發展和良性運轉催生社會保障制度的建立。社會保障是以政府為責任主體，依據法律規定，通過國民收入再分配，對暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因而使生活發生困難的國民給予物質幫助，保障其基本生活的制度。作為伴隨工業革命及市場發展而誕生的重大制度安排，社會保障具有重大的社會穩定功能。市場經濟下市場調節經濟運行具有自發性、盲目性、滯后性的特征，從而會造成暫時性的以經濟周期為表征的波動現象或由于長期的資源配置失當所導致的長期性經濟結構失衡，導致經濟無法進入長期健康正常的發展軌道。這反映出，隨著市場自身能力的逐步提高，市場作為獨立的存在，卻日益與其目的本身，與人類本身而“異化”。在資產階級逐步掌握統治地位以后，為謀取資本增殖需要，謀求政府不干預的自由主義逐步興盛并占據歷史舞臺。但隨著資本主義的不斷發展，勞資矛盾日益突出，資產階級意識到其統治階級的利益寄生于社會秩序的有效實現基礎之上。為調節階級矛盾，需要維護日益被大規模卷入市場大潮中的勞動者基本生存條件，使社會再生產得以順利實現，由此，社會保障制度逐步建立并不斷完善。

2社會保障是經濟社會協調發展的內在制度安排。社會保障是市場經濟發展的重要制度安排。市場經濟下，一方面是日益加劇的市場競爭，企業家與勞動者作為市場要素的參與方，均受到來自外部競爭壓力的“硬約束”，通過供需關系傳遞市場價格信號，最終反映為市場參與方經濟行為的成本效益考量因素，并得以指導市場參與方的行為。另一方面，市場的擴大，其目的在于推進生產力的發展。生產力發展的表征包括勞動者素質的提高，勞動能力的增長；生產資料使用范圍的擴大與效率提高；勞動對象的擴大。在勞動力與生產資料的結合方面，又進一步表征為分工與協作關系的深化與擴大化，宏觀上表現出生產關系的社會化與復雜化。早在200多年前，亞當斯密研究了分工與商品交換的關系。斯密認為，分工起因于交換能力，分工的程度受到交換能力大小的限制，即是受到市場范圍的限制。斯密的認識高度概括了分工與交易的關系，即分工依賴交易，交易限制分工。后人稱之為“斯密定理”。斯密運用制針場的例子說明了分工對于勞動生產率的巨大作用，并實際上將分工視作經濟進步的唯一因素，而商品交換與市場擴大是促進分工和發展的媒介。

市場的擴大是分工與交易得以擴大的基礎，而市場本身是有風險的，其合理的風險在于市場在“看不見的手”指揮下，以謀求他人需要滿足為條件實現自我私益，也就是說市場中“經濟人”的私益滿足必須以他人需要滿足為條件約束。而凱恩斯進一步指出，他人需要的滿足是必須有購買力支持的。具備購買力支撐的需要才能稱之為有效需求。進一步的、市場發展過程中遵循消費的邊際效用遞減規律、資本的邊際效率遞減規律與流動性陷阱，從而導致有效需求不足，以他人需要實現為前提的個人行為遇到“需求”障礙，從而使得經濟行為停滯不前，生產不足與需求不足同時并存，此時，必須依靠政府作為“外來力量”沖擊才能重回均衡發展的路徑。

市場發展過程中，正常風險深嵌于市場結構自身發揮作用的機制運轉之中。同時，市場作為資源配置的一種方式，是以價格信號傳遞市場信息來指導“經濟人”行為符合市場需要來開展，這一市場信號的傳遞深深依賴于市場關系在時間與空間中的配置方式。由于市場關系并未實現全面的社會化與即時性，市場信號的傳遞其時效性與空間局限性不可避免地受到影響。從而市場經濟調節資源的盲目性、滯后性與自發性特征也就構成市場的缺陷所在。市場的周期性波動與結構化問題時常伴隨市場發展而出現，構成了影響市場作為推進生產力發展與社會進步的功能發揮。這種非正常風險對于市場的參與方來說影響的利益更大，涉及面更廣，市場需要發展必須正視市場發展過程中各方面的風險并應對之。

市場規模的擴大，是以參與市場中的人員及其他生產要素的積極增加來推動的。而市場風險卻也是市場參與者需加考量的因素。如何最小化市場風險，最大化擴容市場參與主體的數目和能力構成了推進生產力發展的關鍵。在這一方面，社會保障制度的設立正是將市場風險降低，推進市場參與主體增多并解除其后顧之憂的制度安排。

二、我國經濟“新常態”的結構轉變與社保制度完善

1“新常態”是我國經濟結構轉變的具體反映。“新常態”不僅意味著我國經濟發展速度從10%及其以上的“非常態”進入7%左右的“常態”化發展階段。更意味著經濟發展所倚靠的生產力要素發生重大變化，并伴隨著經濟質量的改變與經濟結構的轉變。

生產力具體包括三方面的因素，勞動者，生產資料與勞動對象，其中勞動者與勞動資料具體的結合方式，科技與制度起到了重要的推動作用。在勞動力方面，根據《中國人口與勞動問題報告（2015）》披露，“十三五”時期，我國人口態勢變化不大。2012年15-59歲勞動年齡人口為937億，“十三五”后半期將出現短暫小幅回升，期末勞動人口為918億，僅比期初少370萬。從“十四五”期初開始，勞動年齡人口將以較快速度減少，預計10年間均減少870萬人；人口老齡化大幅提速，人口撫養負擔快速上升。國際經驗表明，從老齡化社會（60歲以上人口比例超過10%或65歲及以上人口比例超過7%）到高齡社會（60歲及以上人口比例超過18%或65歲及以上人口比例超過14%）之間的時期，是創新體制機制、應對人口老齡化的最后準備期。如果缺乏周密性安排，措施失當，則將對經濟與社會產生重大沖擊，造成社會失諧甚至社會動蕩。在生產資料方面，我國通過建國初期工業化的發展，有力地推動了生產資料的工業化水平，在農業、工業等方面有了很大的進步。隨著信息產業的發展，信息技術逐步成為推動生產發展的關鍵技術支持。以信息化帶動工業化成為我國經濟得以健康持續發展并占據國際舞臺的關鍵。在勞動對象方面，我國改革開放30年來，通過國際貿易方式與我國的勞動力低成本優勢相結合，釋放人口紅利進而開展以原材料加工、貼牌定制等方式的轉口貿易，有力推動了經濟的發展，其中對于原材料的使用占據了很大的比例。高耗能、高原始使用率是典型的特征。從而出現了凡是中國加工生產所需生產要素，均在國際社會出現價格高企的現象，中國作為“世界工廠”的特征蔚為明顯。

上述生產力結構的變化對于我國“新常態”下的經濟發展產生了重要的影響。經濟發展速度不再是經濟周期性的反映，而是由其內部生產力結構發展轉變所導致的。可以預見“新常態”下，我國一直以來依靠勞動力成本優勢簡單釋放人口紅利的經濟模式難以為繼。隨著勞動力人口減少，老齡化社會到來，社會撫養負擔加重，消費必將在我國經濟發展中占比越來越大。在改革開放30多年后的今天，繼續推進已然成規模的經濟體繼續發展，對科技與創新的依賴勢必更強。餐飲業、金融業及信息產業等行業將成為朝陽行業。這其中社會保障制度的完善將構成支撐我國”新常態“下市場繼續得以擴大發展的關鍵所在。

2“新常態”下的經濟結構要求社保制度必須發展完善。從20世紀80年代中期開始我國即進行旨在與市場經濟相適應的中國社會保障制度改革。在20世紀末先后頒布了《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》《失業保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《城市居民最低生活保障條例》《中共中央、國務院關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業的通知》等一系列法規文件，基本構筑了一個以養老、失業、醫療三大社會保險制度和社會救助制度為骨架的中國城鎮保障體系。2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》明確指出：要“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”。從2003年起，中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型合作醫療的農民每年按人均10元安排合作醫療補助資金，地方財政對參加新型合作醫療的農民補助每年不低于人均10元”，“農民為參加合作醫療、抵御疾病風險而履行繳費義務不能視為增加農民負擔”。從此，我國政府歷史上第一次將農民的基本醫療納入社會保障體系。中國城鎮保障體系與新型農村合作醫療保險制度一并成為我國市場化深入發展的穩定器。

市場的發展內在地要求與之相適應的社會保障體系的建立與完善。我國社會保障制度必須適應“新常態"下中國經濟新的結構要求與發展模式。具體地說，在養老保險制度安排方面。我國養老保險實行的是“統賬結合”的模式，實行“老人老辦法，新人新辦法”。對已退休老職工，沿用現收現付的辦法給付養老金，并且要保持原來生活水平不變。對尚在勞動年齡的職工則建立個人賬戶。在養老金制度改革后，行政機關和事業單位仍沿用此做法。這就使得正在工作的一代人，不僅要為已經退休的上一代人繳費，還要為自己未來的養老金“個人賬戶”繳費。全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國老年人權益保障法》實施情況的報告顯示，2010年大約5個勞動年齡人口負擔1個老人（5∶1），到2020年，約3個勞動年齡人口負擔1個老人（3∶1），2030年約25個勞動年齡人口負擔1個老人（25∶1）。隨著我國老齡社會到來，我國“二胎化”政策由于受制于社會經濟壓力并未產生預期結果，即便完全切實執行“單獨二胎”政策，也難以避免老齡社會到來。這樣，我國勞動力與企業將會面臨著養老保險繳費率節節增高的趨勢。這將壓縮個人消費，降低勞動者勞動收入，沖擊按勞分配制度以及提升企業運營成本，從而整體上不利于我國經濟的持續與社會穩定。在失業保險方面。我國的市場經濟處于從計劃經濟轉變并不斷完善的時期，期間城鄉間的二元結構、行業間的分割態勢以及勞動力就業方面的編制、非編制（包括合同制、人事代理制）等方面的非均等化安排均說明了我國市場機制還很不完善，失業問題在我國不僅受到經濟周期影響，更受到經濟結構制約。失業保險制度的建立旨在降低由于經濟周期影響所導致的周期性失業、摩擦性失業等短期失業現象。而由于經濟結構固有問題導致的長期性失業是失業保險制度難以實施持續保障的。我國的失業保險制度面臨的是城鄉間的二元分割，區域間的戶籍分割，行業間的檔案分割。種種結構方面的限制決定了失業保險難以全面統一地保障每一個失業者。換句話說，失業保險覆蓋的經濟主體所在的微觀市場環境實際上是不同的。市場要素的非均等化制度安排導致失業保險難以推動市場要素在一個一致統一的風險下進行資源配置，阻礙了市場的培育與壯大。

三、經濟“新常態”下完善我國社保制度安排的政策建議

經濟“新常態”是人口紅利漸失、簡單依靠對原材料加工轉口式的生產難以為繼、資本流動的國際化趨勢明顯、服務業興起、科技創新與制度紅利必須強調并落實的經濟發展階段，對于上文所述的社會保障制度的缺陷也產生了內在的改進要求。筆者認為，可從以下方面對社保制度進行改造與完善：

1調整完善社保政策，提高社保資金保值增值力。隨著中國社會老齡化的到來及少子化社會的發展趨勢，中國即使執行了“單獨二孩”政策也無法從根本上改變“人口紅利”消失這一趨勢。老齡人口撫養比將較快上升。養老金支付人均支付負擔將會日益增大。政府作為社會保障制度構建主體，需要審時度勢，未雨綢繆，突出重點，完善相關公共政策，增強養老保障制度的積累功能，提高其保值增值能力。同時，“新常態”下，我國經濟面臨著不同以往的國內與國際局勢。國內勞動力要素比較優勢弱化。隨著改革開放30多年的深入發展，資本充裕構成當前的“新常態”。從國外來看，東南亞等發展中國家勞動力密集，成本較低的比較優勢凸現出來。我國資本出海，在國外依靠與當地生產要素結合謀取高額利潤的經濟新形態已然成型。在這種情況下，可以考慮將社保基金按一定比例參股或投資國有或混合所有制下的旨在進行國外投資的融資機構，通過股權投資、購買債券等多種方式發揮社保資金所代表的貨幣資本的杠桿作用，搭乘我國資本出海推進亞洲發展的經濟紅利，實現養老金的保值增值。基于安全性原則與大數法則，對于行業及單個機構投資的比例要進行分散化處理，確保增殖性、安全性的統一。

2切實推進社保制度的統一與完善。中國人口紅利的消失，意味著中國在技術創新與制度創新方面必須加快速度。可以預見大多數勞動密集型企業將會被技術密集型或資本密集型企業所取代，從而構成引領中國得以占據世界經濟發展制高點的關鍵，也對社保基金的收入與保值增值產生重大影響。在制度創新方面，社保制度的統一與完善是挖掘我國人口紅利，推動市場對資源優化配置，提高我國潛在經濟增長率的重要抓手。筆者認為，從以下幾方面對社保制度的統一與完善可以有效地推動我國從“人口紅利”轉向“制度紅利”并推進“技術紅利”的更好釋放：第一，通過完善城鎮社保制度安排，推進農民工市民化進程。城鎮化不僅僅代表對城市基礎設施的改造與完善，更代表著城市文明對鄉村生產與生活方式的取代。不可否認，城市聚集了較鄉村更為完善與高效率的生產要素，在我國人口紅利消失情況下，要加快農民工市民化進程，給予其與城市居民同樣的各種社會保障制度安排，包括養老金繳納與支付、子女入學、戶籍同一等各方面的一致性。第二，社保制度要從消極濟貧改為積極防貧。“新常態”下的經濟發展更需要發揮人力資本的作用，信息化與工業30版均無一例外的以智慧科學的高度深入為前提。在這其中，社保制度不僅要通過社會救濟的方式照顧無勞動能力的人群，更需要通過建立固定的制度安排，給予包括農民工、難以就業的大學生進行適合現代社會化生產的技術再培訓，或通過項目補貼，或通過義務培訓，或通過社會購買等方式提供培訓項目，傳遞培訓信息、監督培訓效果、搭建就業信息，進而來實現將簡單勞動力培養為適合新經濟需要的人力資本。以此，推進我國經濟潛在增長率維持在一個較高的水平，同時也將有力支撐我國社會保障基金的收入平衡與保值增值。

3社保制度改革要實現農村城市標準統一，以更好地推進人力資源要素的全社會流動。“新常態”下我國人口紅利消失對于國家經濟發展必然產生重大影響。經濟學普遍認為人口數量是推動經濟發展速度的關鍵要素，人口質量是經濟發展質量提高的抓手。一定的勞動力規模存在是保證經濟在一定水平下得以維持的基礎。我國進入新常態發展軌道，老齡化與少子化特征嚴重制約國家經濟的發展后勁，需要設計科學的制度以彌補勞動力缺失。其中農民工進城推動國家經濟發展是潛在的勞動力釋放領域。要推動農民進城與城市資源進行緊密結合，就要扭轉以往農民工與城市居民同工不同酬現象發生，以制度保障農民以無差別身份融入城市生活，而非以往所謂僅僅在城市打工賺取勞動收入，而其個人與家族生活的方方面面仍受制于城市戶籍等方面體制因素制約而停留在農村的狀況。新常態下，釋放消費、尋找新的投資領域是經濟得以繼續發展的關鍵。農民市民化的過程絕非簡單的農民工進城打工那么簡單。在社會保障體系制度改進方面，需要我們統一標準，建立城市、農村統一規范、銜接緊密的社保制度體系，推動農村人力資源要素得以有效通過市場配置進入城市發揮其勞動力優勢，賺取可觀的勞動收入。同時，給予其與城市居民相同的社保制度保障，推動其生活、生產在城市中的無差異性，進而推動消費、投資進入到更高的水平，整體上推動我國經濟發展內生活力不斷增強。

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