土地財產(chǎn)權保護視角下農(nóng)村土地增值收益分配機制創(chuàng)新探析

湯青慧 董德坤 朱珊

摘要：集體土地使用權資本化有利于提高土地要素配置效率，是提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑。由于制度設計的缺陷和法律法規(guī)的缺失，我國農(nóng)民土地財產(chǎn)權的物權法屬性沒有得到體現(xiàn)，農(nóng)民被排斥在土地增值收益分配系統(tǒng)之外。新型城鎮(zhèn)化背景下，應建立農(nóng)民分享土地增值收益的長遠機制，進一步深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，以法規(guī)形式明確和規(guī)范土地資產(chǎn)的物權性質，使農(nóng)民真正成為土地財產(chǎn)主體，賦予其市場交易主體地位，凸顯農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，切實有效地利用土地財產(chǎn)自身的增值功能實現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長。農(nóng)村土地增值收益分配機制創(chuàng)新應注重改革現(xiàn)有土地征收制度，確權明晰土地產(chǎn)權關系，構建城鄉(xiāng)一體化建設用地市場。

關鍵詞：農(nóng)村集體土地；農(nóng)民土地財產(chǎn)權；土地征收制度；增值收益分配機制

中圖分類號：F3211

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）09-0016-03

隨著人們對土地財產(chǎn)權認知程度的不斷深化，農(nóng)村集體土地增值收益分配問題引起社會各界廣泛關注，不少學者在土地增值收益來源及形成機理、增值收益歸屬、分配格局、合理分配機制構建等方面進行了探討。[16]黨的十八屆三中全會關于“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的規(guī)定，為農(nóng)民財產(chǎn)權保護提供了明確的政策導向。立足社會經(jīng)濟轉型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)實背景，著眼于農(nóng)民利益保護、城鎮(zhèn)化發(fā)展等多元化政策目標，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地增值收益分配機制，對于保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村集體土地增值機理及途徑分析

資本是可以據(jù)以創(chuàng)造物質利益的客觀存在，本質特征在于其增值屬性。[7]從資本化角度來看，集體土地增值的根本原因在于土地產(chǎn)權的資本化。具體來講，就是集體土地使用權進入市場進行流通，通過權利的配置、利用，實現(xiàn)獲益或增值。按照《土地管理法》第四條的規(guī)定，農(nóng)村集體土地按用途可分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。《物權法》對于集體土地權能的設計中，與農(nóng)民切身利益相關、普遍由集體成員個體享有的用益物權主要是“土地承包經(jīng)營權”和“宅基地使用權”。現(xiàn)階段，作為集體土地使用權合理配置和高效利用的有效途徑，土地合作社、承包租賃等土地承包經(jīng)營權資本化運作模式和“宅基地換房”“地票”交易等宅基地使用權資本化運作模式在實踐中被廣泛推行。土地使用權資本化運作后，集體土地使用權的土地財產(chǎn)主體地位得以體現(xiàn)，通過動態(tài)流轉和高效利用，土地價值得到顯化，更好地實現(xiàn)了土地增值和收益。

為了有序推進集體土地使用權流轉，現(xiàn)行法律制度采取了嚴苛的限制政策。城市資本不能通過轉讓方式取得土地承包經(jīng)營權，而只能基于土地承包經(jīng)營權人存續(xù)的前提下，通過轉包、租賃等設立債權的方式從事土地承包經(jīng)營。宅基地使用權不可單獨轉讓，只能按照“地隨房走”的原則在集體組織成員這一限縮后的主體范圍內(nèi)流轉。由此可見，農(nóng)村集體土地僅限于在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部簡單流轉，資本化程度嚴重不足。按照現(xiàn)有的土地制度框架，作為城市新增建設用地的主要來源，集體土地唯有通過土地所有權在不同產(chǎn)權主體之間轉化后，方能進入市場實現(xiàn)不同交易主體間的動態(tài)流轉。實踐中，集體土地外部性增值[8]主要基于以下兩種情形產(chǎn)生：

1土地征收。我國土地制度具有典型的城鄉(xiāng)二元分割特點，即城市土地屬于國有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；同時，該法第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設。”隨著工業(yè)化、城市化進程的不斷推進，城市空間擴展與建設用地嚴重不足的矛盾日益突出。在國有建設用地難以滿足社會經(jīng)濟快速發(fā)展用地需求的情況下，農(nóng)村集體土地自然成為城市新增建設用地的主要來源。通過行政征收，集體土地產(chǎn)權實現(xiàn)國有化轉化，再以轉讓國有土地使用權的方式進入市場流通。原本不可轉讓、抵押的集體土地使用權，從一種資本化嚴重不足的產(chǎn)權一躍成為可以在市場自由流轉、充分資本化的產(chǎn)權，土地資本潛力得以充分挖掘和發(fā)揮。

2農(nóng)村土地綜合整治。近年來，在加快推進社會主義新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，各地推進了致力于增加耕地面積、提高土地利用效率、改善農(nóng)民生活生產(chǎn)條件、完善農(nóng)村社區(qū)公共服務、適應社會經(jīng)濟發(fā)展用地需求等多元目標的農(nóng)村土地綜合整治工作。2008年，國土資源部發(fā)布《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，為農(nóng)村建設用地獲取原有用途之外的增值收益提供了一定的政策空間。利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的靈活性，各地紛紛以農(nóng)村土地綜合整治項目為依托，將宅基地整理復墾后的新增耕地與城鎮(zhèn)建設用地進行空間上置換，部分節(jié)余的農(nóng)村建設用地指標轉為城鎮(zhèn)建設用地指標，并由地方政府統(tǒng)一通過市場手段入市。在政府引導、市場主導的城鄉(xiāng)土地資源配置方式下，置換的宅基地往往產(chǎn)生高額的土地增值收益，土地資產(chǎn)價值得到顯化。

二、農(nóng)民土地財產(chǎn)權受損的現(xiàn)實表現(xiàn)與根源

1農(nóng)民土地財產(chǎn)權受損的具體表現(xiàn)。土地財產(chǎn)權是農(nóng)民獲得土地收益的保障。《物權法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有，每一個集體經(jīng)濟組織成員都是集體資產(chǎn)的所有者。”作為最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟組織成員身份所共同享有的農(nóng)村土地是其最主要的財產(chǎn)形式。土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體土地收益分配權是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權力。用益物權人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利。

在我國，征地補償是農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的法定方式。作為對農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權的經(jīng)濟補償，國家按照土地原農(nóng)業(yè)用途采用產(chǎn)值倍數(shù)法對失地農(nóng)民予以補償。對于集體建設用地尤其是宅基地使用權的補償，現(xiàn)行法律法規(guī)尚無明確規(guī)定，各地對集體土地上的房屋進行征收和補償時缺少統(tǒng)一標準。實踐中普遍采用的做法是，以房屋的重置成本為標準予以經(jīng)濟補償，結合農(nóng)戶人口結構和數(shù)量進行實物安置。然而，隨著集體土地所有權的消滅，由所有權派生的土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權將不復存在，作為土地要素投入者的農(nóng)民理應基于集體經(jīng)濟組織成員資格對其所享有的用益物權獲得相應的補償。但是，由于制度設計的缺陷和法律法規(guī)的缺失，現(xiàn)行征收補償范圍過小，農(nóng)民土地財產(chǎn)權的物權法屬性得不到體現(xiàn)，農(nóng)民最終被排斥在土地增值收益分配系統(tǒng)之外，構成對農(nóng)民土地財產(chǎn)權的現(xiàn)實侵犯。

2土地資本化增值的現(xiàn)實困境。如前所述，集體土地使用權資本化有利于提高土地要素配置效率，是提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑。然而，現(xiàn)有土地制度安排卻難以適應社會主義市場經(jīng)濟體制下農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的現(xiàn)實需求，嚴重束縛著土地資本功能的充分發(fā)揮。

其一，城市土地壟斷性供應。在我國，土地用途管制制度、土地征收制度和土地有償使用制度共同確定了政府在土地一級市場的壟斷地位。按照現(xiàn)行法律制度，城市建設只能使用國有土地，農(nóng)村集體土地的外部流轉受到諸多限制。在城市土地一級市場，政府是土地唯一的供給者。除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地不得直接流轉為城市建設用地。實踐中，農(nóng)村土地外部流轉的合法途徑唯有征收，而非平等主體間的市場化交易。農(nóng)村集體土地的出口通過征收被政府壟斷，農(nóng)民自由處分其土地、房屋的財產(chǎn)權利由此被否定，喪失了集體土地使用權資本化的動態(tài)流轉前提。

其二，不合理的農(nóng)地征收制度設計。土地征收制度設計的初衷，是為了滿足公共利益的需要，在對農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行相應補償后，將農(nóng)村集體所有土地轉變?yōu)閲宜械某鞘薪ㄔO用地。征收制度本身具有一定的強制性，必須以“公共利益”作為權利行使的法定前提。然而，現(xiàn)行法律并未對“公共利益”做出明確的說明。實踐中，經(jīng)濟快速發(fā)展釋放的非公益性用地需求常常被地方政府以規(guī)劃為由通過征收來滿足。征收的目的不再是出于公共利益的需要對土地的直接利用，而是通過土地產(chǎn)權轉化，將土地按照商品屬性進入市場，這在一定程度上使得農(nóng)民的既定利益受到侵犯。鑒于征收權利的權威性，農(nóng)民在征收與否的問題上并無意思表達的權利，只能無條件地服從，形成公權對私權的現(xiàn)實侵害。與此同時，現(xiàn)行由國家單方制定的土地征收補償標準源于計劃經(jīng)濟時期，嚴重違背市場經(jīng)濟的運行規(guī)律，不能充分體現(xiàn)集體土地的市場價值。

其三，集體土地產(chǎn)權歸屬不明晰。《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”根據(jù)以上規(guī)定，農(nóng)民集體大體可在村民小組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三個層次上加以區(qū)分，所有權則分別由對應的集體經(jīng)濟組織行使。然而，現(xiàn)實中并無“集體經(jīng)濟組織”的對應載體，集體成員共同行使所有權又缺乏現(xiàn)實的操作可行性，從而導致土地所有權主體的泛化虛置，產(chǎn)權主體不能有效行使土地權利。與此同時，現(xiàn)階段，我國集體土地使用權登記確權工作還很不完善，集體土地使用權設立、變更狀態(tài)難以及時有效進行公示，土地真實權屬狀況認定比較困難，不利于集體土地使用權資本化的有序開展。

三、農(nóng)村土地增值收益分配機制創(chuàng)新思路

集體土地使用權資本化是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的必然選擇。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，應建立農(nóng)民分享土地增值收益的長遠機制，進一步深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，以法規(guī)形式明確和規(guī)范土地資產(chǎn)的物權性質，使農(nóng)民真正成為土地財產(chǎn)主體，享有市場交易主體地位，凸顯農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，切實有效地利用土地財產(chǎn)自身的增值功能實現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長。

1以土地發(fā)展權為核心改革土地征收制度。黨的十八屆三中全會明確提出：“要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。”本著“維護農(nóng)民合法權益”的根本原則，

土地征收制度應從明確公共利益、市場化補償和完善稅費制度等方面深化改革。當務之急是以立法形式制定“公益用地”目錄并建立相應審查機制，清晰界定“公共利益”范圍。在此基礎上，充分尊重農(nóng)民的土地發(fā)展權，按照市場價值對被征收人進行公平、公正補償，強化對農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的保護。與此同時，兼顧社會投資對土地增值的貢獻，從促進社會公平的角度，按照“適當性”原則，通過設立專項基金、征收稅費的方式將部分土地增值收益返還社會，從而實現(xiàn)土地增值收益在國家、集體與個人間的平衡，并借此彌補公益性征收的補償資金缺口。

2確權明晰土地產(chǎn)權關系。明晰的權利歸屬是土地財產(chǎn)權行使和高效有序流轉的前提。土地所有權強調(diào)權利主體對土地完全獨占性的支配權，傾向靜態(tài)歸屬的價值取向。實踐中，集體土地所有權主體虛位是不能有效行使土地權利的癥結所在。為了實現(xiàn)集體土地使用權的動態(tài)流轉和有效配置，應貫徹“淡化所有、強化使用”的理念，進一步修訂相關法律法規(guī)，確保集體土地使用權用益物權的完整性，將產(chǎn)權真正落實到每個農(nóng)民的手中。產(chǎn)權登記是土地權利的行使前提、交易依據(jù)和救濟保障，通過完善集體土地確權登記發(fā)證工作，依法確認和保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，進而形成產(chǎn)權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度，為保護土地財產(chǎn)權、便利土地市場交易提供制度保障。

3構建城鄉(xiāng)一體化建設用地市場。建立城鄉(xiāng)一體化建設用地市場有助于形成開放、競爭有序的土地市場，推進土地資源高效配置和土地利用方式發(fā)生根本轉變。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為集體建設用地制度改革指明了方向。國有建設用地使用權與宅基地使用權同屬于用益物權中的建設用地使用權，理應具有平等的地位和相同的權能。按照“同地、同權”原則，應將二者納入統(tǒng)一市場，從國家立法層面對其權能進行統(tǒng)一設計，從根本上消除城鄉(xiāng)土地的二元差別，打破建設用地政府壟斷供應的現(xiàn)狀，實現(xiàn)要素市場平等化。具體來講，就是允許農(nóng)村土地整治增減掛鉤節(jié)余指標作為特殊商品進入市場，由農(nóng)民本人作為獨立、完整的土地財產(chǎn)性收益權人，按照市場規(guī)律和價值規(guī)律，合理定價，有序流動，凸顯農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)價值。

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【責任編輯：孫巍】