權力任性的危害、表現及遏制

黃金輝 何凌舉

【摘要】中國的政體屬性決定了一切權力來源于人民，所以服務人民是有權者的當然責任。但由于現階段中國權力監督約束制度尚不健全，有權任性、濫用權力，甚至嚴重貪腐的現象還廣泛存在，對執政黨以及政府的形象，還有人民的利益造成嚴重的危害。只有構建起有效的公共權力監督、約束機制，使有權者樹立起正確的權力觀，并嚴格規范權力運行，才能從根本上遏制權力任性的蔓延。

【關鍵詞】權力 任性 法治 遏制

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

權力是公共的，有權者一旦“任性”用權，必然給黨和國家的事業與人民的利益，帶來巨大的損失和災難，而權力任性者自身也必將受到黨紀國法的嚴懲。因此，有權者應該正確認識自己手上所掌握的權力的性質，必須敬畏權力和慎用權力，努力運用手中的權力深化改革、促進發展，為營造良好的政治社會生態作出應有的貢獻。

權力任性的表現

“有權不可任性”中的權力，可理解為廣義的公共權力，即人類共同體（如國家、社團、國際組織等）為了生產、分配而對共同體成員進行組織與管理，對共同體事務進行決策并實施管理的權力，包括處理公共事務、維護社會秩序、謀求公眾利益、實現公平正義等。所謂權力任性，主要是指當權者恣意妄為、濫用公共權力。具體而言，“權力任性”不是指率性而為，而是指“恣意放縱，以求滿足自己的欲望或達到自己某種不正當的目標或執拗使性，無所顧忌，必欲按自己的愿望或想法行事。”①在當下中國，“權力任性”主要指擁有公共權力的各級黨政部門與國家機關的領導干部，由于自身或其他各種因素，背離公權力的性質和原則，違反黨的紀律與國家法律、法規的相關規定，肆意使用人民賦予的公權力，為自己、親屬或小集團謀取非法利益。

當前，由于權力監督不力，有權者自我約束不足，“有權就任性”的現象廣泛存在于我國政治與社會生活的各個領域，特別是一些擁有人、財、物等重要資源配置權的官員，其出格的言行，特別是漠視黨紀國法、嚴重貪腐、欺壓普通民眾的惡劣行為，往往成為大眾媒體，特別是網絡關注的焦點。具體來說，權力任性主要表現在以下幾個方面：

公共權力的濫用。首先是過多、無節制地使用公共權力。有的領導干部不能正確認識自己權力的界限，或者甚至不滿足自己已有的權力，努力設法突破自己的權力范圍去使用權力。比如一些地方政府主管經濟的領導背離市場規律，置黨紀國法于不顧，不愿簡政放權，甚至還想方設法通過發文、報批等行政手段，自我授權，使自身的權力邊界和管轄范圍進一步擴大。對企業過分干預，嚴重影響企業的正常經營；部分官員不僅不帶頭守法、嚴格執法，還喜歡“以言代法、以權壓法”，干涉司法公正；有的領導干部為了個人政績，粗暴干預百姓的正常生產、生活，甚至不惜侵犯群眾合法的經濟、社會甚至人身權利，導致干群關系惡化、社會矛盾激化。

其次，公共權力的濫用還表現在“亂作為”，即對公共權力缺乏敬畏之心、戒懼之意，隨心所欲地運用權力。有的領導干部與執法人員專橫霸道，無限度地使用公共權力。如原云南省副省長沈培平在擔任普洱市市長期間，曾擅自下令出動武警處理群體性事件，導致事件急劇升級。近年來，媒體不時報道的城管暴力執法，皆屬此類現象；部分官員在行使公共權力時不講規矩，處理公務時憑關系、講感情；一些領導干部、公職人員把個人情緒帶入工作中，高興時態度良好、工作高效，不高興時態度惡劣、人為設置各種障礙；有的官員在行使權力時獨斷專行，不重調查研究，習慣于拍腦袋決策，朝令夕改，導致政策制定缺乏嚴肅性和連續性。再次，公共權力的濫用還表現在錯誤地使用公權力上。即違背公共權力的內在精神，不是將權力用于促進地方或所在部門事業健康發展、努力增加民眾福祉上，而是用于片面追求個人升遷上。如一些領導干部錯誤地領會和執行黨和國家的政策與上級指示，把權力用于片面追求GDP增速，而不顧生態環境與民眾的社會承受力。用綠水青山去換金山銀山，只要GDP，根本不考慮資源環境承載能力，造成資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等嚴重問題”②，使民眾怨聲載道。

公共權力的異化。首先，公共權力異化最明顯的體現就是腐敗。腐敗是“有權任性”最典型的表現，也是最為廣大民眾與社會輿論所詬病與痛恨的。“權力腐敗，從經濟學角度看，它是權力的商品化、資本化和市場化”③。部分官員不是把手中的權力，作為干事業與造福民眾的平臺，而是將公共權力異化為牟取個人私利的工具。這些人利用制度的漏洞，將權力與市場結合，大搞“權力尋租”，大發不義之財。其次，利用公共權力編織私人關系網絡，甚至進行非組織活動。少數領導干部大肆弄權、以公權徇私情、拉關系、結幫派，努力編織權力和利益的關系網，以圖實現權力的相互利用和保護，謀求自己政治上的“進步”、經濟上的“充實”，或實現自己“小圈子”的特殊利益。再次，部分官員將公共權力特殊化，將“公權”視作自己的私權、“特權”，擺架子、講排場、要待遇，追求享受那種把權力玩弄于股掌之間和“一句話就決定別人命運”的虛榮和快感。

不作為、不負責，即目前執政黨正大力整治的懶政、怠政行為。從理論上說，不作為、不負責屬于“有權任性”的消極表現。其主要表現如下：首先，不認真履行自己職責范圍內的責任：“該干的不干、該管的不管”，“怕出錯、不擔責”等；其次，一些政府機構和執法部門，特別是與民眾日常生活息息相關的“窗口單位”，長期存在“門難進、臉難看、事難辦”的問題，根本沒有把人民群眾真正放在心上，不但不思考如何方便、快捷服務民眾，反而人為設置各種障礙；再次，有的領導干部缺乏開拓創新精神，而是秉承“多做多錯，少做少錯”的觀念，“在其位不謀其政、在崗卻不在狀態”，只求循規蹈矩保平安，只考慮自己的政治前途，而不敢正面工作中面臨的艱難險重問題，不愿主動尋求解決矛盾、問題的治本之策。

權力任性的原因與危害

權力任性的原因。權力之所以能夠任性，既有權力掌控者個人素養的原因，更與公共權力運行環境和機制密切有關。第一，權力任性現象的形成，與權力掌控者個人的政治、道德素養不可分割。當權力擁有者對公共權力的來源和目的有清晰認知，并具有較高的政治和道德素養，權力任性的主體性風險便大大降低。反之，有權者便可能任性地使用權力，甚至將公權力蛻變為謀取私利的工具。馬克思認為，人對其自身需要的滿足，是人類創造歷史的重要動力。而在現實社會生活中，人們需要的差異性和無限性導致利益的差異性和無限性，而一定時期內的社會資源總量是有限的，所以在群體和社會生活中，需要一種公共力量對社會資源進行權威性分配，以實現和保障社會個體的利益，于是產生了公民權利。由于謀求利益分配秩序及對各種權利進行確認的特定需要，公民需要讓渡部分權利而構成公共權力。由此可見，社會公眾才是公共權力的原始和最終擁有者。但在實際政治生活中，公共權力不可能由全體公民直接共同行使，公民只能委托其代表來行使公共權力。在我國目前的政治生活中，各級政府及其公職人員根據憲法和法律的規定代表廣大民眾行使公共權力。但當前部分政府和公職人員，沒有認識到他們手中的權力來源于人民并應服務于人民，而是錯誤地認為其手中的權力來自于上級的授予甚至恩惠。這種思維導致他們使用權力的出發點和落腳點，不是全心全意為人民服務，而是為上級和自身服務。加之，公共權力支配著巨大的壟斷性資源，很容易讓有權者任性。

第二，有權任性的根本原因在于公共權力過大、邊界模糊不清，且權力配置不合理。如果權力可以支配一切，并且沒有邊界或可以隨意逾越權力的邊界，就會使權力膨脹失控，給有權者無限的自由，導致權力的任性。當前，各級政府權力的邊界并沒有明確的法律或者制度限定，致使越權、攬權、侵權、自我授權、隨意用權現象時有發生。加之信息公開不夠，使有權者和社會公眾間存在嚴重的信息不對稱，民眾不清楚政府和公職人員的職責內容是什么，權力范圍在哪里。這也給有權者超越權力邊界，進行權力尋租創造了條件。同時，公共權力權責不對等的問題十分突出。一些政府部門和公職人員有巨大的權力卻不承擔與之相匹配的責任，造成即使權力被濫用也不必因此擔責或付出代價，從而導致權力的任性。此外，目前我國公共權力配置存在的權力過分集中、權力制衡不足等問題，也是導致權力任性的重要原因。

第三，有權任性還與監督、約束不夠關系密切。首先，社會監督不夠。受中國長期以來的“臣民、順民”思想的影響，我國社會成員的主體意識淡薄，民主參與和監督的觀念不強。除非自身權利遭受嚴重侵犯，否則普通民眾沒有主動監督和制約公共權力的意愿和動力。此外，公民監督權的保障還不到位，渠道還不暢通。這些都導致社會監督的弱化，從而為公共權力的任性行使創造了空間和可能。其次，權力系統內部的監督缺位。由于我國權力系統內部監督機構的人事、財務權等大多都隸屬于權力系統本身，缺乏必要的獨立性，容易導致“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”難題，造成內部監督的缺位。從近期反腐的情況也可以看出，中央巡視組自上而下的監督發揮了重要作用，而政府、國企內部的紀檢監察部門卻幾乎無法發揮應有的作用。最后，各級人大由于相關法律不完備，以及監督、執法的剛性不足，常陷入“黨委不點頭不能監督，政府不高興不敢監督，遇到疑難問題不會監督”的怪圈”④，很多問題都需要執政黨出面監督和干預才能解決。

第四，我國當前的政治生態和執政風氣方面存在的突出問題，也是有權任性的重要原因。一是人治思想仍較嚴重，而法治理念和規則意識淡薄，導致法律法規對政治精英和公共權力的制約不足，常出現“權大于一切”、“以權壓法”的狀況。二是一些有權者的特權意識濃厚，部分有權者認為自己不是普通人，因此凌駕于人民之上，橫行霸道、毫無顧忌。再次，中國兩千多年的封建專制文化使“官本位”思想深入人心，形成“以官為本、以權為綱、以官職大小來衡量社會地位”等畸形的觀念，使部分人相信“權力意味著一切”，從而“一切為了權力”，把做官、升官看成一條既能提高社會地位，又能發財的“康莊大道”。三是各種不良的社會價值和風氣沖擊著有權者的人生價值觀，致使部分意志不堅定的領導干部墜入貪腐奢靡的陷阱。四是不良的官場文化和習性使部分有權者對政治和權力始終抱有很深的誤解，認為政治都是陰謀詭計、勾心斗角、玩弄權術，因此天天不務正業，而是專研厚黑學、官場術，張口閉口就是關系網、潛規則。

權力任性的危害。首先，權力任性如果不能得到有效遏制，必將動搖執政黨的合法地位。政治權力是公共權力的一部分。而政府是黨的方針政策執行者，政府行政和用權反映執政黨的意志。各級政府和國家機關工作人員“有權任性”，必然損害中國共產黨“立黨為公、執政為民”的形象，降低黨在群眾中的威望，破壞黨群關系和干群關系，從而逐漸削弱黨執政的合法性。其次，權力任性會削弱公眾對政府的信任，影響社會的穩定。公眾與政府之間的關系是一種基于公共權力而達成的政治委托代理關系，公眾是公共權力的委托人，政府是公共權力的代理人。而公眾相信自身的利益可通過政府的代理得到實現是這種委托代理關系得以成立的關鍵。如果一旦這種信任基礎受到破壞，政府將失信于民。而基于此基礎上的委托代理關系也將受到威脅，政治與社會穩定便缺乏必要的基礎。再次，權力任性不利于形成“風清氣正”的社會政治氛圍。“有權任性”不僅敗壞了黨風政風，還容易導致社會對權力的畸形追求，不利于培養廣大干部、民眾的法治意識、民主意識，造成整個社會“烏煙瘴氣”。最后，權力任性會增加社會交易成本，擾亂社會正常秩序，降低社會活力。有權任性，一方面容易增加廣大民眾經濟社會生活的成本；另一方面容易導致錢權交易、官商勾結等不良行為的盛行，從而擾亂正常的經濟秩序，破壞市場公平，既不利于維護廣大民眾的尊嚴、提升其生活的幸福感，也容易抑制整個社會的活力。

遏制權力任性的途徑

進一步健全強化權力監督、規范權力運行的有效制度機制，構建“有權不敢任性”、“有權不能任性”的制度基礎。第一，構建權責對稱、權力邊界清晰的法律制度體系。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗；有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。這即是說，無論古自中外，只要沒有權力的約束，權力任性、權力濫用就必然存在。防止權力任性與濫用的不二法門，在于建構有效的權力約束與權力制衡的制度機制，明晰界定權力的范圍與權力的職責。治權重在嚴明法紀，健全的法治是有效規范和制約公權力的根本途徑。中國法治的關鍵是依憲治國、依憲法執政。因此，嚴格依照憲法、法律法規與執政黨內部規定、紀律，明晰公共權力行使的邊界，是從源頭上遏制“有權不敢任性”的制度保證。

中國共產黨作為中國推進依法治國、建設社會主義法治國家的領導核心，必須領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。⑤十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視法治建設，在逐步理順黨的領導與依法治國兩者關系的過程中，將建立健全公共權力科學合理、規范行使的法律制度建設這一工作，正式提上議事日程。黨的十八大報告更是專門強調，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，決不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”，并提出“建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。這些強化憲法法律權威的舉措充分表明，執政黨希望通過推進法治，切實限制、規范公共權力的使用，約束各級領導干部“獨斷專行”、“以人治代法治”行為的堅定決心。為進一步強化權力監督，執政黨還須繼續健全公共權力科學合理、規范行使的具體法律法規與實施細則。具體而言，首先，必須加快建立健全依法授權制度。在法治國家，只有經過法律明確授權的公權力才具有合法性。任何黨政部門及其公職人員不得法外設權，任何領導干部都不能擁有法律之外的絕對權力；其次，必須建立健全依法限權制度。制定公共權力行使邊界的具體法律法規，把權力限制在應有的范圍內；再次，必須建立健全依法用權的制度機制，將所有公權力的使用全面納入法治軌道，使之在法定框架內規范運行，使權力施行有法可依。只有建立健全并嚴格執行權力制約、權力監督的相關法律制度，給權力的野馬套上韁繩，才能從源頭上消除權力任性的土壤。

第二，嚴格執行規范公權力行使的相關法律法規，將權力法定、依法行權落到實處。要真正實現對權力的有效約束，嚴格執行相關法律規定這一環節必不可少。這是因為，切實保障公權力科學合理、規范的使用，除了制定完備的法律法規外，尤為重要的在于認真執行和監督的跟進，以避免“有命不行、有令不止”。為此，首先要建立一套合理、科學的評價考核和激勵問責機制，把領導干部與公職人員權力使用情況作為一項長期考評內容，與領導干部的任用、晉升和獎懲緊密結合。對科學合理、規范行使職權的行為，予以獎勵和表彰；相反，對“濫用或誤用公共權力”并造成嚴重社會影響的失職行為，要實行終身問責制。其目的就是要使有權者感受到擁有和行使的權力越大，所承擔的責任和壓力也就越大，使其在行使權力時始終繃緊神經、不敢任性。其次，加快推進各級黨政部門及其公職人員的權力清單制度，全面梳理各級黨政部門及其工作人員權力行使的范圍與規范方式，制定詳細的“職責目錄”和“權力清單”，并公之于眾，讓公眾能夠對相關權力部門與公職人員的權力范圍、邊界一目了然，以縮小權力任性的空間。再次，擁有監督權的各類主體應充分發揮作用，必須依法對公共權力主體及其履職行為進行經常性的檢查、監督，對違規、違法用權行為及時依法處理。監督權力的保障機制愈健全，權力任性現象的就沒有生存的土壤。十八大以來，黨中央明確提出了“從嚴治黨”的方略，接連“打虎拍蠅”，重拳反腐。僅2014年全國紀檢監察機關就對23.2萬人次的公職人員給予黨紀政紀處分，并將涉嫌權力犯罪的1.2萬人移送司法機關處理⑥，有100位省部級高官落馬。反腐成果不可謂不顯著，高壓反腐態勢已成為“新常態”。但從根本上遏制權力任性、防止權力腐敗蔓延，仍然任重而道遠。必須進一步強化來自于權力體系內部與外部的監督保障機制。具體而言，在權力體系內部實施同體監督，必須著力克服自己監督自己的盲點，可行途徑是通過建立以下機制：一是協同發揮黨委、人大、人民政協等權力機關不同的監督職能，切實加大它們對各級政府機關及工作人員的監督檢查力度；向下屬權力機構派駐直屬上級的紀檢監察人員，實現監管的垂直化，以增強同體監督的獨立性、權威性；二是在同一權力系統內部，經常開展同級監督和左右互動監督；特別是加強對權力重點領域、關鍵崗位、重點環節的監督力度，對有關崗位公職人員權力行使情況實施更為嚴格的監督和考評。三是必須大量強化權力體系之外的異體監督：應充分發揮權力系統之外其他主體，如社會組織、大眾媒體、互聯網、人民群眾等的監督作用。

權力擁有者必須順應法治潮流，切實轉變權力觀念，使“有權不想任性”。公權力行使的主體是個人，對權力的認識將決定其對待權力的態度和行使權力的方式。因此，除了建章立制，“把權力關進法律和制度籠子里”之外，還必須要從思想上更新有權者的權力觀，使其能正確認識權力的來源、性質、使用范圍，并時刻敬畏權力、慎用權力。這是實現領導干部與公職人員“有權也不想任性”的思想認識前提。具體而言，根據當前中國憲法和法律的相關規定，領導干部與公職人員應樹立的新的權力觀主要包括下述內容：

第一，“知本源”。領導干部與公職人員必須清楚知曉，自己手中的權力來源于人民、屬于人民。權力擁有者必須牢固樹立公仆意識，明確自己的“社會管理具體執行者”而非“主宰者”的身份定位。領導干部與公職人員只有弄清權力的來源、本質和自己的身份定位等問題，才能真正明了“權力必須服務于人民、對人民負責并自覺接受人民監督”這一制度的內涵和必要性。第二，“擔權責”。但凡有作為的政治家，都有“權責對等”的意識，都能把權力和責任有機統一起來。目前，遏制我國權力任性現象，必須大力強化各級領導干部的責任擔當意識，使之以高度負責的態度，把手中的權力真正作為干事創業的平臺，實現權責統一。第三，“存敬畏”。古代社會的“君權神授”理論，以天意闡釋了帝王權力的來源及其合理性，雖然有明顯的迷信色彩和欺騙功能，但至少強調了權力的神圣性，以及強調“上順天意、下撫民心”的用權正義原則。今天，“敬畏權力”與“用權原則”的內涵雖然發生了根本性變化，但敬畏權力、慎用權力仍不可或缺。所謂敬畏權力，即領導干部與公職人員必須認清自己的權力不是唾手可得的，人民既然可以“授予權力”，也可以“收回權力”。因而在用權原則上，有權者不能因大權在握就忘乎所以、膽大妄為，應對自己手中權力常懷敬畏之心，始終“如履薄冰”，謹慎用權。第四，“修權德”，以提高領導干部的個人素質和修養。所謂權德，即掌權者應有的道德品質，包括社會責任、誠信、作風正派、樸實謙遜等優良品行。擁有良好的“權德”，是用好權力的重要條件。因此，有權者應該不斷地正己做人，提高個人修養。第五，“正權風”，以強化有權者的法律、紀律意識與規則觀念，消除貪戀權力、享受權力、亂用權力的不良習性。同時，在權力場中，必須遵循“君子之交淡如水”的交友原則，謹慎交友，營造風清氣正的良好政治生態。

【注釋】

①詞義來源于百度百科。

②黃興國：“要金山銀山 更要綠水青山—學習習近平同志關于生態文明建設的重要論述”，《求是》，2014年第3期。

③梁杰：“權力腐敗：權力的商品化、資本化和市場化”，《哈爾濱市委黨校學報》，2004年第2期。

④張海涵：“政治體制改革的突破口—公權力改革”，《經濟與社會發展》，2013年第1期。

⑤“法治興衰的核心問題—怎樣理解黨和法治的關系”，《人民日報》，2015年2月4日。

⑥“高壓懲腐無禁區無特區無盲區”，《中國紀檢監察報》，2015年2月15日。

責編/張蕾