權力“任性”的發生機理與防控措施

笪素林　郭琪

【摘要】權力的“任性”主要是權力主導者在行動權的認知上缺乏責任意識和民意導向，在控制權的認知上缺乏對權力邊界的勾勒和厘定，造成了政府權力的隨意性使用。因而，一個不“任性”又有為的政府，應當是一個民意政府，一個責任政府，更是一個有限政府。只有深刻理解權力“任性”的發生機理，樹立全新的施政理念，實施有效的防控措施，營造有為政府的社會環境，才能對權力形成有效的約束，實現良善的國家治理。

【關鍵詞】權力任性 權力有為 有效政府

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

改革開放三十多年，中國社會已然脫胎換骨。“中國奇跡”的產生，種種成果的實現，無疑與政府對公共權力的有效行使密切相關。不過，民眾在享受著有為政府之福的同時，也不時遭遇著“任性”權力之痛。隨著民眾權利意識的迅速成長和社會改革向深水區域的逐步推進，權力“任性”亂象如決堤之蟻，日益威脅著國家體系的穩定和效能。只有深刻理解權力“任性”的發生機理，樹立全新的施政理念，實施有效的防控措施，營造有為政府的社會環境，才能對權力形成有效的約束，實現良善的國家治理。

“無為”與“妄為”：兩大權力行使亂象

丹尼斯·朗曾將權力區分為行動權（power to）和控制權（power over）①，說明對于一個政府而言，一方面，權力是為達成某種政治行為所采取的方式和憑借，需要有充分的權力資源供給，才能完成特定的政治活動和施政行為，其行動的意向性是以公共利益為價值導向的，并通過對權力的運用實現政府職能。因而政府的行動權，既是政府的責任所在，又是大眾的意志所向。另一方面，權力又是為實現某種政治目的所必須施加的一系列影響和控制，它會影響或制約權力受眾的主觀活動，使公共生活按照一定的規模和秩序有條不紊地進行。因此這種控制權的施用對象、程度以及規模，都應當受到嚴格的界定和限制，否則極易產生權力亂象。這種亂象突出地表現在兩頭分化的方面：一頭是懶政怠政與不作為，另一頭是貪腐嚴重濫作為。遏制這兩大權力亂象，有效防范公權力淪落為掌權者為個別團體及個人攫取私利的工具，才是推進政治制度革新的切實進路。

無為—懶政怠政和不作為。與老子的“無為而治”不同，政府若是無為，則遑論治理，這種消極的政府行為主要表現為職能缺位和懶政怠政，有些官員因為怕出事而寧愿不做事，僅一個“怕”字就道出了眾多官員內心的宿疾，怕的原因無外乎是缺乏民意基礎作為堅強后盾和行動堡壘，一旦出現某種負面政策后果，則出現“樹倒猢猻散”、“墻倒眾人推”的局面，從完全理性的角度出發，官員們寧肯背上“無為”之名，也不愿攤上大有可為之事。

受懶政思維的影響，很多情況下，政府即使敏銳地覺察和識別出社會問題上升至政策問題的必要性，即使意識到承擔起某項公共責任對提升政府效能、樹立政府良好形象有積極作用，即使可以預見一項強有力的施政行為能夠促進公共利益的實現，也會因相關利益群體的龐雜、公共事務的復雜性和政策成本等方面的考量予以擱置。更有甚者，有些政府部門遇到事情繞道走，大打太極，消極推諉，現實工作一件不做，匯報材料卻能堆疊如山；寧肯在辦公室里喝茶看報，也不愿為找上門來的老百姓辦件實事；門外是民怨四起，門內卻是手機桌游，其遭致的結果只能是權力的功能喪失，瀆職行為頻生，監管漏洞百出，整個行政機構變成怠慢和混亂的卡夫卡式結合體。

懶政官員就如溫水中的青蛙，而其日積月累的消極怠工增加了公眾和政府之間的矛盾與緊張，使公眾對政府的不信任感日益滋生，更加容易導致官民之間的沖突和群體性事件的發生。同時，這種官員的政治倦怠也縱容和擴大了公眾的政治冷漠，在低反饋、低回應的民意輸送過程中，民意淤積在政府門前無法進入政策窗口，最終的結果只能使公眾參與變成死水一灘。

我們都知道這樣一句話：遲到的正當即為非正當。這種任意性地擱置公共價值，選擇性地實現公共目標的行為，最終會因為規避和拖延而對公共利益造成嚴重損傷，它損傷的不僅是政府的績效，更是政府的合法性根基。

妄為—權力異化和腐敗。與庸官懶政截然相對的是權力的異化和腐敗，如果說政府的不作為只是一種擱置正義的做法，那么政府對權力的濫用則是顛覆正義的行為。這種權力的“妄為”就如無數雙貪婪的手，伸向國家利益和公共資源，將其納入私人囊中。權力的任性妄為絕非一日之功，每每官員落馬，其背后都會牽涉出一系列的違法亂紀行為，這些行為在官員任職期限內長期存在，甚至出現所謂“39歲現象”、“59歲現象”等，唯恐失去以權謀私的最后機會，這種投機心理，深刻反映了權力的任意性和獨斷性—在其位便肆意用權，用其權便肆意牟利，視規則如虛設，視法律如無物。

由于權力具有鮮明的意向性，權力的施予者能夠預見相關的影響和后果，在其心理預計中，一旦承擔后果的風險足夠小，所獲取的利益足夠大，就極易產生權力的濫用和腐化。把權力理解為一種有意向性的控制活動，并非意指掌權者可以“任性”地運用權力，事實上，正是權力的“妄為”使這種意向性偏離了預期的政策效果，最終導致了政策偏差和政策失敗。在某些基層政府，這種權力的“任性”行為不絕于耳：環評不達標的項目照舊開工建設、公務員面試背后的灰色交易、人大代表選舉出現大面積賄選等。在種種黑幕被揭開后，人們看到的是一筆筆數額驚人的權錢交易，一張張被野心熏得油光滿面的“微笑”面孔和官員們一次又一次被放大和縱容的權勢欲。對于他們而言，權力就像一個潘多拉的盒子，一旦打開，就再也無力主動關上，直到罪行被揭發才被迫停止。

政府權力有效行使的三大理念

從對權力概念的剖析可以看出，權力的“任性”主要是在行動權的認知上缺乏責任意識和民意導向，在控制權的認知上缺乏對權力邊界的勾勒和厘定，造成了政府權力的隨意性使用。因而，一個不“任性”又有為的政府，應當是一個民意政府，一個責任政府，更是一個有限政府。

民意政府—為權力的“有為”奠基。一個有為的政府應當既是有效率的政府，又是有回應性的政府。從政治系統理論分析，政府行為是一個從社會環境中提取社會需求，通過政治互動產生政府決策，并最終輸出政策結果的循環過程，這種源之于民，再施之于民的模式，能夠充分尊重民意表達，并通過制度化的政策設計來達成民意，這樣政府有民意作為其行政管理活動的合法性來源，同時憑借有效的政治回應實現公共意志，為權力的“有為”奠定堅實的群眾基礎。

民意作為公共意志的最高凝結，是相對于獨斷專制的國家意志而言的，同時也如盧梭所強調，區別于個人意志和團體意志。民意的聚攏是一個尋求最大公約數的過程，需要社會成員廣泛的參與對話協商，理順利益需求，達成最終共識。從古希臘民主，到代議制民主，乃至具體到現代民主理論中為學者們積極討論的“協商民主”、“多元民主”、“參與民主”等，可以看到，數千年的政治發展進程從來都無法忽視民眾的力量。人們想方設法地構建日趨完備的政治制度，以圖最大限度地發出公眾的聲音，來影響國家的政治生活。當政治剝去宗教的外衣，不再當“神學的婢女”，當盧梭為“公意”發出振聾發聵的呼告，當民主化浪潮洶涌地席卷著整個世界，唯有傾聽大眾的心聲，讓民意有一個暢通無阻的窗口，才能維系整個政治系統的穩定。當然，從另一個層面說，尊重公眾意志，不與民爭利，牢牢把握以民意為根本政策導向，則“以其不爭，蓋天下莫能與之爭”，此時之“無為”，便是一種“有為”了。

責任政府—為權力的“無為”劃界。政府受人民委托、代表人民來管理社會公共事務，它必須積極地對民眾的需求做出回應，為民眾提供滿意的服務，因此，滿足民眾要求，實現公眾利益，是政府存在的唯一理由和持續執政的基礎。這是人民主權思想的基本體現，也是一個負責任的政府基本的行動邏輯。責任政府既是現代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府公共性質進行民主控制的制度安排。正是基于政府應當承擔公共責任這一基本共識，權力才被有條件地賦予行政機關，使其發展公共事業，管理公共生活，提供公共產品與服務等等。如此說來，責任所在之處就是政府權力的合理限度，權力的合法授予是為了讓政府履行基本職能，退一步說，即使在政治績效更低的政府組織中，掌權者都有其最低責任限度，政府的責任就是政府“有為”的基本內容，一個不作為的政府恰恰是因為漠視政府責任，而喪失其存在的理由。

馬克思·韋伯在《以政治為業》一書中，明確地區分了“靠”政治為生的人與“為”政治而生的人，對于前者，權力欲或懶政思維也許只是一種職業病，但是對于后者而言，卻將其視為罪惡和恥辱，是對“政治”作為一項高尚事業的褻瀆。在一個“有為”的政府里，更多地應當是依賴“為”政治而生的人，他們摒棄了只以自我為中心的個人主義，承擔公共責任，履行政治職責，而非為了享受權力帶來的身份、地位和資源。或者說，那些不求有功，但求無過的庸官，那些純粹“靠”政治為生的人，應當增強政治品德和政治自覺，扭轉擁有和行使權力的個人主觀動機，而將公意置于更高拔的價值地位，超脫狹隘的個人目的，尊奉崇高的公共精神，這也是建立一個責任政府的內在要求。

有限政府—為權力的“妄為”落鎖。政府不是全知全能的道德圣君，它無力管理一切社會事務，無法滿足所有公民需求，政府不是全能政府，而是有限政府。在計劃經濟時代，政府自覺主動地承擔了過多的職能和責任，社會對政府充滿期望并完全依賴，這就給權力的生長提供了無限的空間，而直到這種權力擴張帶來了社會矛盾的加深和政治秩序的混亂，政府才意識到要為權力戴上制度的枷鎖。

政府的強大不在于權力的多寡，而在于是否正確高效地運用權力。前蘇聯在完成國家主義革命之后建立起強大的中央集權體系，計劃體制將政治、經濟、文化和社會的方方面面都統轄于內，將權力意識形態化，缺乏系統性的制度建構來維系龐大的權力體系，即便“斯大林模式”一度使國家邁入高速工業化的發展序列之中，然而其傾覆也在旦夕之間，為廣闊的疆域留下了一個畸形的發展模式和難以治愈的政治創傷，可見權力的過度集中，只能使政治體制更加僵化，難以適應時代的迅速發展。

同時，從現實層面來說，由于資源和能力的限制，政府難以在所有職能領域實現自己的目標，由此形成了政府責任無限性和能力有限性之間的持久矛盾，造成了社會發展的失衡。放權讓利的改革使職能、權力和責任在政府內部進行了重新分配，但不論是中央政府還是地方政府，職能、權力和責任的配置都很不合理。建立有限政府意在確立各級政府合理的職能范圍和權力邊界，明確社會事務的責任主體，使政府和民眾、中央和地方共同承擔社會責任。

政府不應當成為一頭“利維坦”式的巨獸，利用其無所不包的權力來壓制個人和社會成長的空間，公共領域和私人領域應當存在“楚河漢界”，為公民的個人生活設立自我保護的屏障。有限政府理念的提出，正是試圖將政府從全能主義中解脫出來，還權于社會、還權于市場，轉而在自身更加擅長的領域將權力落到實處，如城市基礎設施建設，社會公平的維護，市場秩序的保障等。

去“無為”、禁“妄為”，營造“有為”政府運行環境

孟德斯鳩曾說，權力只有到有邊界的地方才停止。把關權力運作機制，打造“有為”政府，最終還是要歸結到對權力的合理運用上，只有合乎民意、合乎責任和合乎規制的權力，才能最大限度地發揮其效能。從宏觀層面而言，政府、市場與社會是社會治理體系的三大核心主體，改革開放的過程，不僅是重塑政府的過程，也是徹底重塑市場和社會的過程。與三十年前相比，今天的中國在社會結構、經濟發展、政治文化、外部環境等方面已呈現出全新的狀態，而且變革尚未結束，近來更呈加速之勢。從傳統的政權社會到現代的民權社會，政府的權力范圍在不斷縮減，市場和社會權力在不斷壯大，在此消彼長之間，政府不斷朝著重民情、重服務、重規則的方向轉變，政府權力的專斷也在更加嚴格的政治環境中得到一定程度的制約和矯正。可以看出，只有在順應民意的民主環境中，在強化約束的制度環境中，在政府、市場和社會的良性互動中，才能使得政府從“無為”、“妄為”走向“有為”。

知民情、尊民意的民主環境。隨著政府職能的理念由傳統的“統治”走向“治理”，人們對政府的行為模式提出了更高的要求，其中最急迫的即為拓寬公民政治參與渠道，尊重公民在社會治理問題上的根本利益，塑造更加民主和更具回應力的政府。一個知民情、尊民意的政府，需要暢通民意輸送的渠道，打開公眾與政府間相互溝通的窗口，將權力運作的信息通過這一窗口公之于眾，如通過政策報告會、聽證會等進行政策宣講，接受公眾的詢問和質疑，提升決策的民主性和科學性，借政府信息的公開來防止權力暗箱操作，用公眾的監督管住政府“妄為”的手。網絡時代的到來使新媒體加入了公共話語環境之中，從近年來網絡反腐的諸多案例可以看出，網民成為揭穿權力黑幕，打擊腐敗和犯罪的重要力量，使手握大權的官員們投鼠忌器，不敢擅權。

當然，空有民意表達的路徑是不充分的，民主環境的營造仍然需要培養積極的公民，事實上，任何一次政治參與，不僅是表達個人政治偏好的機會，同時也是一次培養政治技能，養成公民文化的機會，作為政治生活的獨立個體，不論是掌握政治資源的權力精英，還是人微言輕的市井小民，都是整個政治大廈不可缺少的部分，民意政府的建設不僅需要自信、包容的政府，也需要理性、積極的公民。

講程序、守法律的制度環境。若說要求政府順應民意，遵循公共價值是一種軟約束，則制度環境是克制權力亂象的硬約束。一個運轉有序的官僚系統，從科學管理時期開始便強調規則和程序的重要性，因為只有通過詳盡的規章，才能將權力限定在可以預見其效果的情形中，其自由裁量的空間才能降至最低限度。恪守程序原則的英美法系國家甚至將程序正義置于比結果正義更加優先的位置，可見程序對于政治體系有效運轉的重要程度。規則和程序是冰冷的，一視同仁的，正是基于這種特性，尋租行為、裙帶關系、親緣腐敗才能被最大限度地扼殺，“黑金政治”、賄選現象才能無所遁形。

正如密爾所憂懼的那樣，“在一個群體當中，為著保障較弱成員免遭無數鷙鷹的戕賊，就需要一個比余員都強的賊禽去制服它們。但這個鷹王之喜戕其群并不亞于那些較次的食物，于是這個群體又不免于須要防御鷹王爪牙的狀態。”②對中國人而言，從“法制”到“法治”的觀念性轉變，歷經了漫長的歲月，政府的“爪牙”一度伸向了公眾的反面，朝著背離公意的方向擴展，用無所顧忌的權力侵蝕著公共空間的自由空氣。隨著依法治國理念的深入推進，人們也日益意識到只有將一切人都置于法律的統治之下，才能真正使權力得到約束和限制。而法治環境的營造，不只是法官的職責，不只是政府官員的職責，人民作為主權者均有義務推動中國的法治進程，以填補法律真空，完善程序法的體系建構，加強對違法犯罪行為的懲處。

再者，責任機制的完善是良好制度環境的重要組成，也是發展“有為”政府的關鍵舉措。強調規則、程序對權力的規制，并不意味著政府掌握的權力越小越好，恰恰相反，權力和職能的不對稱往往是政府責任履行不到位，政府不作為的重要因素。建設責任型政府，首先要保證政府的權力和責任對等，在權責一致的基礎上，真正實現職能轉變，地方政府常常遇到有心辦事，無權落實的窘境。有些機構雖然有相關權限，卻因為政治資源的不充分而難以發揮權力的作用，因而即使是有心作為的政府，也往往由于資源與事權的不匹配而作罷。由是觀之，對行政程序的強調并不能造成對行政結果的忽視，傳統官僚體制之所以為現代行政管理所批判，就是因為其對程序的過度強調造成了管理的低效，最終走向平庸政治。

總之，改善制度環境，就是要為掌權者的權力行使過程營造一種“健康的恐懼”：既要按照規則和程序履行政府特定的職能，又要克服權力病，塑造廉潔高效的政府形象。

政府、市場、社會良性互動的協作環境。政府權力病的根源，并不在于權力本身，而在于掌權者對權力的失當運用，而權力之所以極易被誤用并遭致惡果，很大程度上是由于權力的過度集中，正是因為大部分權力均掌控在極少數機構、極少數人手里，官員們才能輕易地調用手中的公權力謀取私利，因而，權力的分散是約束權力的基本策略。在社會治理體系中，政府、市場與社會是三大核心主體，傳統模式下，政府幾乎掌控了支配社會資源的所有權力，只有打破這種一元權力結構，向市場、社會領域釋放更多的權力和自主空間，形成三者的多元互動，才能使政府卸下臃腫的責任負擔，遏制權力的無限蔓延，實現社會資源的有效配置。

計劃體制的弊病已經表明，政府對市場過度滲透，使集權思維蔓延在整個社會環境之中，以至于縱使我國經過三十年的改革，市場經濟的大體框架已經形成，多元化的市場競爭主體已經成型，依然沒有從根本上解決舊體制遺留的深層次矛盾，結構性矛盾仍然十分突出。近兩年，經濟下行的壓力陡增，為適應新常態，政府更應當簡政放權，理清政府與市場的關系，因而政府分權于市場，無疑是一場自我革命。經濟增速放緩，并不代表企業活力放緩，反而要增強企業活力，推進商事制度改革，簡化行政審批程序，同時，政府不應當再直接經營競爭性物品和服務，而要讓市場去生產和供給競爭性的物品和服務。政府把主要精力集中在規則的制定和實施，營造有利的競爭環境，促進市場的有序運行上，縮小了權力管轄的范圍，壓縮了尋租等腐敗行為的運作空間。

長期以來，政府凌駕于社會之上，然而現代化進程的迅猛推進徹底改變了中國人的生存結構和行為方式，一個多元的、多變的國家體系正在成長，一個有自主性的、有效能的民間社會正在形成。國家活力源于理性公民的積極參與，社會治理的績效取決于公共精神的發達程度。公民參與最便捷的途徑和最重要的場所就是社區自治，公共精神則植根于有著廣泛公民參與的社會組織和公共生活。因而政府應還權于社群，發展地方自治，培育社會中介機構，讓社區組織、民間團體自我管理、自我服務、自我發展，同時全面提升公民的教育水平，增強公民權利意識和自主意識，以社會權力監督政府權力。

結語

正如《聯邦黨人文集》中對政府的提醒那樣：在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身。③權力具有天然的擴張性，公權乃是一種“必要的惡”，治理權力亂象，其宗旨就是要將這種“惡”的運作維度無限縮小，而將政府的“善端”最大擴展，公權力的行使，應當將“公共性”確立為其價值中軸，將“合法性”作為施政行為的約束要件，通過明確劃定政府權力邊界，嚴格限定政府權力的裁量尺度，最大程度壓縮當權者謀取私利的空間，架空權力“任性”的發生場合。

【注釋】

①[美]丹尼斯·朗：《權力論》，陸震綸、鄭明哲譯，北京：中國社會科學出版社，2001年，第280頁。

②[英]約·密爾：《論自由》，許寶骙譯，北京：商務印書館，1959年，第2～3頁。

③[美]漢密爾頓等著：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務印書館，2009年，第305頁。

責編/張曉