從腐敗事件與反腐實踐看權力任性的規制

劉曉梅

【摘要】缺乏監督和制約助長了權力任性的恣意發展，并帶來了極大的社會危害。因此，必須要加強對權力運行的制約和監督，將權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。同時，還應“把權力置于陽光之下”，防控徇私舞弊、濫用權力等腐敗問題，唯此才能以束權謀善政。

【關鍵詞】絕對權力 權力腐敗 制約和監督 權力任性

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

從犯罪學視角來看，有權才有任性機會，“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”；只有加強對權力運行制約和監督，即“把權力關進制度的籠子里”，并“把權力置于陽光之下”，防控徇私舞弊、濫用權力等腐敗問題，才能以束權謀善政。

從腐敗事件與反腐實踐談起

原國家食品藥品監督管理局局長鄭筱萸，在職期間擅自同意降低藥品審批標準，濫發藥品文號。1997年6月至2006年12月，他利用職務便利，接受請托，為8家制藥企業在藥品、醫療器械的審批等方面謀取利益，多次直接或間接通過其家人多次收受賄賂，款物合計649萬余元。2007年7月10日，經最高人民法院核準，鄭筱萸以受賄罪、玩忽職守罪兩罪并罰，被執行死刑。由于鄭筱萸太過放任自己手中的權力，醫藥監管失效的現狀使得整個醫藥市場混亂不堪。伴隨著一系列關乎公眾生命安全的重大醫藥事故的發生，國家藥監局官員相繼落馬。

權力腐敗是通過權力運行來實現的。如果腐敗機會很少，被發現和處罰的概率很大，公職人員的腐敗動機就會被弱化，腐敗犯罪的發生率就會降低。腐敗機會的減少對消除權力基礎和弱化腐敗動機也具有積極的作用。通過規范權力行使，減少個人的自由裁量權和對權力的擴張，防止權力被濫用，會在一定程度上消除腐敗的權力基礎。

為了防治腐敗，近年來，我國很多省市、地區開展了“電子監察”反腐敗的實踐，比如深圳的行政審批電子監察系統、上海的“制度+科技”反腐敗和青島的“電子監察系統”，在規范權力行使，減少腐敗機會方面取得了很好的效果。

以對政府采購的監察實踐為例，電子監察系統主要通過以下三種方式運作：第一，全程采購網絡化。實施網上公開競價，采用電子證書管理，實施網上招投標，實現專家自動語音通知，促進了政府采購全過程、全方位監督機制的建立和落實。第二，流程設置固定化。將政府采購的關鍵環節，用操作功能模塊固化，通過分段操作授權，形成有序運作程序，超越或疏漏任何環節，都不能進入下一流程，保證操作的剛性，減少人為干預因素。第三，整合預算、采購和支付監管三大系統功能，實現三者有條件鏈接，通過數據共享、數據比對，共同發揮監管作用，從而將政府采購監督納入到財政大監督之中。②

二是通過對權力運行過程的剛性約束，制約自由裁量權，減少腐敗機會。青島市將社保基金、住房公積金、扶貧資金、抗震救災資金四項公共資金電子監察系統依托青島市金宏政務平臺，通過與資金主管部門業務系統間的無縫對接，對四項資金的收繳、管理、使用等關鍵環節實施網上及時、動態、全程監控。社保基金電子監察系統運行以來，共查出違規事項46起，涉及社保基金400多萬元。③

把權力關進制度的籠子

要限制權力的濫用和權力腐敗，就要實行法治。依靠法治制約權力，可使國家機構和公務人員按照法定權限和程序行使權力，一旦出現濫用權力的腐敗行為，就可依靠法律手段加以有效的終止、糾正和制裁，這樣的權力制約機制，將大大增強權力行使的規范性和不可違反性，使權力制約獲得現實的力量源泉，確保權力在“剛性”的制度籠子里運行，有效防止腐敗。⑤從內部機制來看，政府的行政審批權受到了法律程序的約束，政府官員不得肆意行使行政權力，不能擅自憑借自己的好惡做出行政決定，更不能擅自決定某項國有資源的交易。加之，相應的行政責任制的推行，也對政府官員的謹慎用權提出了要求，否則將會受到法律的制裁和名譽上的損失。通過規章制度的約束，官員將規則內化到自身行為的成本—收益考量之中，其個人的腐敗意愿將會大大減少，進而遠離腐敗行為。

2003年，黨的十六屆三中全會第一次明確提出建立制度反腐體系—“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”。2004 年，中央先后頒布了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨員權利保障條例》；2006年，中共中央辦公廳印發《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》的通知；2007 年，中共中央紀委頒布了《關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》；2009 年中央又連續審議通過了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》、《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》；2010年中共中央、國務院將重新修訂后的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》頒布施行；2012年，中共中央出臺《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》；2013年，中共中央、國務院出臺《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等相關規定。我國《刑法》中除了明確規定貪污罪、受賄罪、瀆職罪、巨額財產來源不明罪等罪名外，2009 年《刑法修正案（七）》增設利用影響力受賄罪以及對巨額財產來源不明罪增設差額特別巨大一檔的法定刑。《刑法修正案（九）草案》（已公開向社會征求意見，并提交全國人大常委會審議）進一步完善了懲治腐敗的相關法律規定，尤其是加大對行賄犯罪的懲處，將貪腐“全環節”納入懲治范圍，體現了黨和國家打擊腐敗犯罪的決心。

習近平在中紀委第二次全體會議上講話時指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。由于完善的制度防線使任何人都無從下手，同法律約束的事前威懾和事后懲治相比，制度防范的根本作用在于事前預防，即防患于未然。因此，制度防范能以極低的成本發揮極大的反腐效果，并能使我們最終爭取到反腐的主動權。領導干部的權力是否有效地被“關進制度的籠子里”，核心在于建立起讓全體黨員干部不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這三個機制實際上就是標本兼治、懲防并舉的反腐倡廉體系的制度化標準。在立法環節上推動法治政府建設，亟需完善行政組織法、行政程序法、行政問責法等相關制度體系，用制度保障行政權力能夠依法行使。除了進一步完善法治政府建設方面的相關制度以外，還應當將提高政府工作人員依法行政的能力和水平作為法治政府建設的重點，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為。

把權力置于陽光之下

根據公共選擇理論，政府官員與市場經營者一樣，都是理性的“經濟人”。政府官員之所以敢冒法律制裁的風險進行設租行為，其動機在于權力干預可以為他們帶來巨額私利；而尋租者之所以愿意冒市場風險且不惜斥巨資來收買政府官員，其動機在于其尋租行為可以為其帶來超額利潤。因此，要抑制腐敗動機，除了提高懲罰的力度和威懾力外，更重要的在于實現國有資源配置的市場化和透明化，從根本上消除尋租行為的發生。要建立一個負責任的政府，其中一個重要的因素是信息公開和透明，一個不可見的政府必然是不負責的。⑥透明度問題在遏制腐敗措施中具有舉足輕重的作用。“一旦把權力運行過程環節置于人民群眾的監督之下，有序地擴大公眾的政治參與，消除權力運行的封閉性和神秘性，掌權者就難以濫用權力謀取私利，即使發生了腐敗，也容易發現并及時追究。”⑦

作為政府信息公開的重要內容，將官員財產公開納入法治軌道，是世界通行的遏制腐敗行之有效的做法。近年來，社會公眾要求建立官員財產公開制度的呼聲非常強烈。2001年中共中央紀委、中共中央組織部印發《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》的通知；2010年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，將原有的領導干部收入申報改為家庭財產申報，擴大了報告的主體，完善了報告的程序、運用方式和責任追究等。雖然我國已初步建立官員財產申報制度，但是官員財產公開制度至今沒有建立。與其他反腐舉措相比，官員財產公開制度是遏制腐敗的“封喉一劍”，它有助于從根本上解決制度難以落實、權力得不到監督以及官員自我約束力弱等難題。當前，在我國建立官員財產公開制度是大勢所趨，勢在必行。

綜上所述，有權不可任性，其實質是強調任何權力的行使都應在法律的框架內。一方面，所有行政權力的行使要依法進行，不得法外設權，且要遵循法定程序；另一方面，權力的行使應置于陽光下，應受制于各方監督。在我國全面推進法治政府的建設中，如果掌握公權力者任性而為，將走上腐敗犯罪的不歸路，所有未依法行使的權力都要追究責任并加以糾正。

【注釋】

③“青島建立綜合電子監察系統助推科技反腐”，《中國紀檢監察報》，2011年8月14日。

⑤沈榮華：“專家：怎樣把權力關進制度的籠子里”，《光明日報》，2013年04月16日。

⑥倪星，肖漢宇，陳永亮：“‘機會—意愿’視角下的反腐敗研究”，《廣州大學學報》（社會科學版），2010年第8期。

⑦謝鵬程：“腐敗現象滋生蔓延的基本條件”，《學習日報》，2007年4月30日。

責編/張蕾