遏制權力任性需民主與法治并舉

沈開舉　鄭磊

【摘要】把任性的權力關進制度的籠子里，是防止專制和腐敗的根本。但遏制權力任性，僅僅靠法治是不夠的，必須堅持兩個輪子一齊轉，一手抓法治，一手抓民主。搞法治，對作為事務官的普通公務員最管用；搞民主問責，對作為政務官的高級領導干部最管用。遏制權力任性必須立足于堅實的民主土壤，堅持民主和法治并舉。

【關鍵詞】權力任性 遏制 法治 民主

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

僅僅依靠法治遏制權力任性是不夠的

孟子曰：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。大意是說，治理國家必須把施行善政與厲行法治結合起來，二者缺一不可。如果套用這句話，我們可以說，遏制權力任性僅僅搞法治是不夠的，還必須搞民主。

遏制權力任性，僅僅靠法治，換來的可能是一個“假法治”。真正的法治是“治吏”而非“治民”的，它的要義是限制公權力、保障私權利。但是，直到今天仍有相當一部分執(zhí)法者甚至是黨政領導干部，視法律為兒戲，把法治當做治人而非律己的工具。由此可見，遏制權力任性，光有法治是不夠的，如果沒有社會主義民主建設的齊頭并進，法治就可能退化為少數(shù)人維護特權、徇私枉法的借口，成為名不副實的“假法治”。

遏制權力任性，僅僅講法治，到頭來可能是一個“跛腳的法治”。簡單地說，法治包括兩個方面：第一有良法，即制定出來的法律是良法；第二是法律的實施，即良法得到充分的實施和普遍的遵守。從第一個方面看，如果只講形式法治，不考慮法律制定程序是否民主，政治代表是否均衡，利益博弈是否充分，不廣泛地征求意見，那么，立法就可能出現(xiàn)“民主赤字”，侵蝕法律的正當性基礎。從第二個方面看，如果不講民主，就可能導致法律在執(zhí)行中被曲解，只治民不治官，導致法律實施普遍不良。這樣搞出來的法治只能是一個跛腳的 法治，要么立法的質量不高，要么法律的實施不良。沒有良法的充分實施，也就談不上為任性的權力編制一張嚴密的制度之網。實踐中，法治難以下基層，既有治理成本的問題，更有民主性、可接受性不足的問題。

遏制權力任性，僅僅靠法治，最后可能成為一個沒有動力源泉的法治。民主是法治的政治基礎，也是法治生根發(fā)芽的社會條件。遏制權力任性，如果只搞法治的單兵突進，一方面有陷入用更大的權力任性去遏制權力任性的怪圈的可能；另一方面，自上而下的政府主導型法治也有其自身的動力缺陷。在我國法治國家建設進程中，行政力量非但沒有受到挑戰(zhàn)和弱化，反而成為法治轉型的主導力量。這既是我國憲政建設的特色和優(yōu)勢所在，也隱含著一定的道德風險，即改革者也是改革的對象，“漸進性”的解釋權不在人民手中。因此，如果不同時進行民主建設，法治建設就沒有可持續(xù)性，限制權力任性就可能是一陣風，無法實現(xiàn)常態(tài)化、制度化。

多層次的民主建設可有效遏制權力任性

要遏制權力任性，就應當堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。相應地，民主建設也需要協(xié)調推進黨內民主、協(xié)商民主、代議民主和參與式民主建設。

黨內民主和依法執(zhí)政。全面從嚴治黨，民主和法治是兩大法寶。黨內法律法規(guī)體系建設、黨內執(zhí)紀懲處機制建設和黨內監(jiān)督監(jiān)察體制建設是約束黨的領導干部和全體黨員的重要保障，是約束政治權力的第一道防線。黨內集體領導制的堅持、民主集中制的強調、黨員主體性地位的肯認，又是政治生活正常、政治氣氛活躍的基礎條件。譬如，長期得不到解決的“一把手”權力過大問題，干部任命中的腐敗問題，根子還在于黨內民主和黨內法治滯后。

協(xié)商民主與人民政協(xié)。遏制權力任性特別是政治權力任性，既需要從黨內民主入手，也需要從黨際合作和民主監(jiān)督發(fā)力。人民政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。政治協(xié)商的本質是在中國共產黨領導的多黨合作憲法框架下，人民政協(xié)對重大決策保有知情權、參與權、協(xié)商權，一定程度地分享決策權；民主監(jiān)督作為一種異體監(jiān)督，它的本質是對執(zhí)政黨和國家機關通過建議和批評進行監(jiān)督。參政議政既是一種意見表達機制，也是對執(zhí)政黨和國家機關政策選擇的一種參與權、調查權、表達權和建議權。在國家政權機關層面，在立法中充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織的立法協(xié)商作用，有利于遏制立法權任性；在重大行政決策中，充分發(fā)揮人民政協(xié)對重大利益事項的咨詢、建議作用，有利于遏制行政自由裁量；在司法活動中，法院自覺接受政協(xié)民主監(jiān)督，有利于限制司法裁量權。

加強人民代表大會制度建設。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排。作為一個民選的代議機關，全國人大及其常委會最重要的功能是看緊刀把子（權力）、管好錢袋子（財政）。代議民主有其缺陷，對此西方學者已有廣泛批判。但在相當長一段時間內，我們面臨的主要問題仍然是人民代表大會制度不盡完善的問題，而不是代議制民主過多過濫的問題。遏制權力任性關鍵是摘掉人大“橡皮圖章”的帽子。人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監(jiān)督。然而，現(xiàn)實情況是，人大成了“清談館”，甚至常常為任性的行政權力背書。此時，如果僅僅談法治政府建設，不談人大制度建設，對于遏制權力任性顯然是不夠的。

引入全方面、多樣化的公眾參與機制。僅僅強化人大制度也是不夠的，我們必須從人大制度走向擴展人大制度—公眾參與。公眾參與是微觀民主、點滴民主，是二十四小時不歇業(yè)的民主。習近平同志講：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不會懈怠；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”當前，我國對行政決策的合法性、民主性和科學性重視不夠，決策程序不完善，決策責任追究機制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經濟、社會發(fā)展和人民權益造成重大損失。要遏制行政任性，公眾參與是重要一環(huán)；而要防止公眾參與流于形式，關鍵在于確保公眾意見對作出的行政決定具有實質拘束力。

在遏制權力任性中如何安放民主和法治的順序

那么，限制權力任性，如何安放民主建設和法治建設的順序呢？從世界范圍內來看，大致存在兩種理想類型：一種是先法治后民主，典型國家如英國；一種是先民主后法治，典型國家如法國。這兩種模式實際上都可以稱之為“局部先行”模式，其基本邏輯都是要有先后之分，實際上就是階段論。反映到當下中國，就是“民主優(yōu)先還是法治優(yōu)先”之爭。一部分學者主張不能搞“民主迷信”，認為中國的政治改革仍應當堅持先易后難原則，先法治后民主，先分權監(jiān)督后代議選舉，按照“行政—法治—民主”的順序來鋪展。另一部分學者則主張中國應先民主后法治，完成未竟的啟蒙，夯實政治合法性基礎，然后再大規(guī)模建設法治國家。

在筆者看來，民主是社會主義的生命，法治是社會主義的保障，強政府不等于任性的政府，而是一個奉行法治、勇于擔責的“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的政府。今天的中國，不可能像英國或者法國那樣，或從容地搞法治建設，或一夜之間全盤民主化。中國社會的獨特情況與發(fā)展理念決定了，要遏制權力任性，就必須堅持法治和民主一體建設、共同推進。鄧小平曾指出：“發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制，兩方面是統(tǒng)一的。”既然民主和法治相互支撐、難分先后，那么，遏制權力任性就應當跳出不必要的“先后”之爭，推動法治和民主進程的交互前行。

眾所周知，限制權力任性的核心是建設有限政府、法治政府。但在中國講“大社會、小政府”，不能混同于“強社會、弱政府”。大和小、強和弱是兩種對應的范疇，我們要的政府，一方面應能夠保護公民的權利，另一方面又可以質優(yōu)價廉地全面履行政府職能。因此今天我們要建設的新型國家和社會關系可以表述為“強社會、強政府”模式。這種模式要求一方面簡政放權，促進社會自治，培育公民的法治意識和參與精神；另一方面要治庸治懶，遏制權力不作為，深化依法行政。

違憲審查是最后一道防線

如果說行政任性，還可以通過立法監(jiān)督和司法審查予以個案救濟的話，立法任性就是一種制度任性。深圳市突然實施汽車限購令就是典型的太任性。作為法治的高級形態(tài)、民主的理性制衡，違憲審查是節(jié)制權力任性的最后一道防線。

憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，違憲應當是最嚴重的違法，也是公權力任性的最嚴重情形。雖然我國建立起了實施憲法的基本制度框架，但公民還無法通過制度化的憲法渠道去捍衛(wèi)自己的憲法權利，大量的違憲行為還難以通過憲法途徑加以遏制與矯正，憲法監(jiān)督主體還沒有“以憲法的名義”宣布過任何一個公權力行為因違憲而無效。正是違憲審查的沉默放縱，才導致實踐中限購、限行、限號、限播等“限權令”大行其道，限政（權力）變成了限權（權利）。

因此，遏制權力任性，底線是限制立法權，得一部良法；核心是限制行政權，確保法律得到充分實施。具體而言，搞法治，對作為事務官的普通公務員最管用；搞民主問責，對作為政務官的高級領導干部最管用。遏制權力任性必須立足于堅實的民主土壤，堅持民主和法治并舉。

責編 /王坤娜