新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府失范行為及對策

劉曉　唐葵

【摘要】城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的重要內(nèi)容之一，是政府行為的重要體現(xiàn)。黨的十八大以來，政府更加明確了新型城鎮(zhèn)化道路的重要性，對于政府行為提出了新的要求。文章通過分析新型城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中政府行為與城鎮(zhèn)化之間的內(nèi)在聯(lián)系，指出了目前我國新型城鎮(zhèn)化過程中存在的問題及其原因，提出了具有建設(shè)意義的措施。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 地方政府行為 失范 原因 措施

【中圖分類號】D669.9 【文獻標(biāo)識碼】A

城鎮(zhèn)化的進程代表了國家或一個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的狀況和社會的現(xiàn)代化水平。曾獲得諾貝爾獎的著名經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨先生說過，美國新技術(shù)革命和中國城鎮(zhèn)化發(fā)展，是帶動21世紀(jì)經(jīng)濟發(fā)展的兩大引擎。我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要性日漸凸顯。2012年12月，中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國現(xiàn)代化建設(shè)中最重要的歷史任務(wù)之一，同樣也能夠最大潛力地擴大我國的內(nèi)需，所以要積極引導(dǎo)我國新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展①。目前，雖然我國的城鎮(zhèn)化水平已取得了較大的進步，城鎮(zhèn)人口已超過7億，但我國的城鎮(zhèn)化水平仍處于中等發(fā)展水平。城鎮(zhèn)水平、規(guī)模、布局、設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面還存在許多問題。因此，推動我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程不僅需要借助市場機制來調(diào)配資源，更重要的是要充分發(fā)揮地方政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用。

我國新型城鎮(zhèn)化進程與地方政府行為的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

我國的城鎮(zhèn)化過程是基于國家發(fā)展的迫切需求。但是目前我國的城鎮(zhèn)化進程仍然比較緩慢，存在城鎮(zhèn)化宏觀布局不甚合理、城鄉(xiāng)比例失調(diào)、城鎮(zhèn)的集約化程度較低等問題，這些不足顯示了城鎮(zhèn)化與政府行為之間十分強烈的相關(guān)性②。

新型城鎮(zhèn)化與制度上的創(chuàng)新。目前對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，政府最有力的調(diào)控手段就是通過制定戶籍制度和土地制度來掌控城鎮(zhèn)化的進程，這兩方面制度的落后是目前阻礙城鎮(zhèn)化的重要因素。首先，雖然當(dāng)前政府已經(jīng)意識到了開放戶籍制度能夠促進城鎮(zhèn)化的進程，但是由于戶籍和福利的相關(guān)性過強導(dǎo)致了戶籍開放的進程過慢，我國通過頒布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知（1984年）》和《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見（2001年）》推動了戶籍制度改革，但是這兩次改革放開的僅是小城鎮(zhèn)入戶制度③，這兩項制度雖然在一定程度上推進了城鎮(zhèn)化進程，但是效果并不明顯，所以戶籍制度對于城鎮(zhèn)化的進程有著關(guān)鍵性的影響；其次，我國目前的土地政策是基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的經(jīng)濟承包制度，農(nóng)民和土地之間是承包關(guān)系，在村、鎮(zhèn)、社三級土地制度下，鎮(zhèn)級政府對于土地用途有著絕對的控制權(quán)。這既為城鎮(zhèn)化進程提供了保障，又為地方政府的財政提供了來源，造成了地方政府在市場經(jīng)濟中的強勢地位。在利益驅(qū)使下，政府的城鎮(zhèn)化決策往往有失公允，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展難以成行。

新型城鎮(zhèn)化的效果與地方政府權(quán)力劃分息息相關(guān)。我國現(xiàn)代政府改革的一個重大措施就是讓利放權(quán)，實行財政分權(quán)的制度。目前中央政府主要著力于國家的宏觀調(diào)控以及宏觀政策的制定，地方政府重點推動具體事物。這種機制雖然極大地推動了我國地方政府的經(jīng)濟建設(shè)，但是也導(dǎo)致了財權(quán)、事權(quán)不對稱，上級政府控制了資金以及資源流動，下級的政府則承擔(dān)地方事務(wù)。具體到城鎮(zhèn)化問題，上級政府提出城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略，制定發(fā)展目標(biāo)，下級政府則制定出具體的規(guī)范來完成目標(biāo)④。這種體制雖然能夠保障任務(wù)完成，但是上級政府給出的目標(biāo)多是一些具體量化的數(shù)量上的要求，很難從質(zhì)量上加以控制。在這個體系當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府在事權(quán)上有絕對的權(quán)威，但是在財權(quán)上卻是處于被支配的一方，這種不對稱極大地限制了政府的行動能力，使城鎮(zhèn)化的運作陷入了資金不足的惡性循環(huán)。

新型城鎮(zhèn)化的動力來源于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠提供就業(yè)機會，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的發(fā)展是息息相關(guān)的。首先要對人口進行空間上的轉(zhuǎn)移，從而形成建設(shè)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)條件，然后再對小城鎮(zhèn)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這條路能夠有效地加快我國城鎮(zhèn)化的進程⑤。但是，如果這種城鎮(zhèn)化的進展過程不與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策相配合，就會產(chǎn)生一些“空心城鎮(zhèn)”，如果相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策不正確，人為地制造一些產(chǎn)業(yè)，就會形成“空心產(chǎn)業(yè)”。忽視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會造成城鎮(zhèn)化進程缺乏動力，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的居民又回到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就是所謂的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

城鎮(zhèn)化的體系與區(qū)域政策有著密切聯(lián)系。目前我國城鎮(zhèn)化的體系在區(qū)域分布方面形成了東密西疏的不平衡布局。政府的區(qū)域政策是否能夠給予每個地區(qū)公平發(fā)展的機會，嚴(yán)重地影響著城鎮(zhèn)化體系的格局。目前在東部地區(qū)，資金盈利空間較大，資源集中程度較高，能夠率先實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。政府對于“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城鎮(zhèn)”的方針，推動了我國城鎮(zhèn)化體系的形成。目前，政府主要限制有巨大的聚集和輻射能力的大型城市規(guī)模，限制這些城市的人口，期望資源向小城鎮(zhèn)和中小型城市集中，這直接導(dǎo)致了大城市的規(guī)模效應(yīng)無法發(fā)揮，而小城鎮(zhèn)也難于發(fā)展。在我國目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路下，僅僅發(fā)展的是一些政治或經(jīng)濟中心城市，但是如何將城鎮(zhèn)化的成果覆蓋全國，使城鎮(zhèn)化建設(shè)相對滯后的區(qū)域也能夠享受到城鎮(zhèn)化帶來的好處，政府政策還亟需跟進。

此外，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度與政府的激勵機制緊密相關(guān)。政府目標(biāo)過高、激勵政策過于激進，容易導(dǎo)致發(fā)展過程中片面地強調(diào)城鎮(zhèn)化的速度、人為地制造現(xiàn)代化城鎮(zhèn)、忽視城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施配套發(fā)展，反而會影響城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，導(dǎo)致城鎮(zhèn)缺乏發(fā)展的動力，安置到城鎮(zhèn)中的居民也缺乏發(fā)展機遇。

融資制度對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著很大影響。基礎(chǔ)設(shè)施對于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展是必不可少的，但是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是一個投入巨大、短期回報率較低的建設(shè)工程。我國目前的經(jīng)濟體系導(dǎo)致政府包攬了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程，較低的福利政策導(dǎo)致政府缺乏自身發(fā)展的能力，政府不但對于建設(shè)采取壟斷策略，同時也壟斷了投資，基礎(chǔ)建設(shè)的投資僅僅依靠地方財政投入，建設(shè)的過程當(dāng)中缺乏競爭和監(jiān)督機制也難以保障基礎(chǔ)建設(shè)的投資效率。

新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府的行為失范及原因

某省的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀。某地經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)了增長趨勢，截至2013年年底，全年地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）3146.46億元，比上年增長9.9%。但是由于整體發(fā)展較為薄弱，導(dǎo)致了該省的城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然處于初級水平，2012年僅為52.1%，較之我國的城鎮(zhèn)化平均水平仍然略低。若按照戶籍人口進行統(tǒng)計，該省城鎮(zhèn)化的水平僅為38.7%，與我國的同類型城市相比存在著很大的差距。

目前該省城鎮(zhèn)化存在的主要問題主要集中在城鎮(zhèn)化規(guī)模小、地廣人稀等方面，八個城市的城鎮(zhèn)化平均建成區(qū)面積僅有32平方公里，城區(qū)人口平均僅有29.05萬，與我國沿海發(fā)達城市存在著巨大的差距。該省的城鎮(zhèn)化水平仍處于最初的加速階段，需要不斷結(jié)合自身的經(jīng)濟優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高城鎮(zhèn)化水平。

政府行為失范的體現(xiàn)。第一，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中環(huán)境污染問題嚴(yán)重。粗放型的經(jīng)營模式導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中環(huán)境污染問題嚴(yán)重。粗放型的經(jīng)營模式首先體現(xiàn)在對土地的嚴(yán)重浪費，由于改造舊社區(qū)成本大，容易引發(fā)群體性事件，因此，在城鎮(zhèn)化的過程中地方主要傾向于向農(nóng)村集體土地擴張，但是由于產(chǎn)權(quán)問題不明晰，導(dǎo)致了補償款較低的問題，無法切實實現(xiàn)耕地保護；其次，在城鎮(zhèn)化的過程中由于地下水的開采超標(biāo)，導(dǎo)致了地下水位下降嚴(yán)重，產(chǎn)生了地面塌陷，而工廠的污水排放也導(dǎo)致了一些城市的供水危機。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程當(dāng)中，生態(tài)環(huán)境遭到極大污染：環(huán)境質(zhì)量下降、交通壓力巨大、垃圾處理不到位等問題逐漸凸顯，導(dǎo)致了環(huán)境治理成本加大⑥。

第二，城鎮(zhèn)化的規(guī)劃不合理。由于地方政府缺乏對于城鎮(zhèn)化的合理規(guī)劃，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化主體呈現(xiàn)出隨意、主觀、功利性等特點。許多地域不結(jié)合自身的實際情況，一味追求城鎮(zhèn)規(guī)模，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)劃布局失調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施布局也存在盲目布局的現(xiàn)象。例如，一些地方的自來水廠很多，但是污水處理廠卻很少。在地方政府的投資管理中，由于重復(fù)投資，地區(qū)與地區(qū)之間甚至存在著盲目攀比的現(xiàn)象，導(dǎo)致了資源的嚴(yán)重浪費，違章建筑的存在更加導(dǎo)致了在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程當(dāng)中的結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，資源濫用和大量閑置土地?zé)o法有效開發(fā)，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的規(guī)劃。

第三，存在政府權(quán)力濫用問題。在國家城鎮(zhèn)化的過程中，權(quán)力濫用導(dǎo)致的行賄受賄貪污腐敗問題頻發(fā)，地方政府通過政府征用土地獲取差價、在土地劃撥的過程當(dāng)中尋租，濫用職權(quán)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的腐敗問題，也阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。

政府行為失范的原因。第一，缺乏科學(xué)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展觀。目前，我國地方政府雖然在一定程度上加快了城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐，但是由于未能實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一，沒能深入理解科學(xué)發(fā)展觀，并用其指導(dǎo)自己的行為，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平發(fā)展不協(xié)調(diào)的嚴(yán)重問題。首先是地域布局不合理，導(dǎo)致了西部的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化協(xié)調(diào)程度較低，其次由于地方政府過于重視城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化速度和質(zhì)量的不協(xié)調(diào)，忽視了中小型城鎮(zhèn)的發(fā)展。

第二，城鎮(zhèn)化相關(guān)制度不完善導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化過程中的很多問題。這主要體現(xiàn)在戶籍管理制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、上級政府對下級政府的監(jiān)管制度三個方面，由于這些制度的缺乏和不完善，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展遺留下很大的制度保障漏洞。

第三，地方政府的職能轉(zhuǎn)變未完成，導(dǎo)致了在城鎮(zhèn)化過程中的政府不作為、亂作為等問題。首先，由于社會各界對于政府職能轉(zhuǎn)變的認識不足，這就助長了政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的亂作為或不作為的行為；其次，由于政府的職能主要放在績效考核上，導(dǎo)致了政府職能偏差。此外，政府大包大攬也無法健康推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第四，利益驅(qū)使下，地方政府自身的利益性超越公共性，行為出現(xiàn)偏差。理論上，政府的任何行為必須服從公共性的原則，否則就會喪失其自身存在的價值和意義。但是從實際情況來看，在城鎮(zhèn)化過程中，某些地方政府未能逃出物質(zhì)利益筑起的藩籬。如果政府在行使權(quán)力的過程中，無法得到有效的制約，不能遵守權(quán)力的明確界限，公共權(quán)力必然會損害公民的利益。當(dāng)前，由于相關(guān)的法律法規(guī)政策并不完善，導(dǎo)致了一些地方政府官員在行使權(quán)力的過程中使用自身權(quán)力謀求私利。

新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府的行為建議

樹立正確的城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展觀。認識決定政策，政策直接關(guān)系到行為。對于城鎮(zhèn)化建設(shè)來說，對于城鎮(zhèn)化的科學(xué)認識是最基本的。要正確樹立科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化建設(shè)理念，對政府公務(wù)人員開展相關(guān)培訓(xùn)，保證決策者和執(zhí)行者正確領(lǐng)會中央決策，有力推動工作開展。首先，決策者應(yīng)該正確認識到城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，全面掌握城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展觀。其次，各地方政府要定期組織廣泛的經(jīng)驗交流活動，增強對于目前我國城鎮(zhèn)化進程中取得的成績以及存在的問題的認識，通過學(xué)習(xí)先進典型案例，促使自身行為更加切實有效。

要把農(nóng)民放在主體地位。在城鎮(zhèn)化進程中，征地的業(yè)主擁有強勢的地位，不但會損害農(nóng)民的利益，也會催發(fā)大量投機行為。所以，地方政府要注重提高農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中的談判地位，這一做法也有助于解決一些城鎮(zhèn)化過程中的矛盾。例如，失地農(nóng)民還建房問題以及配套的子女上學(xué)、醫(yī)療、環(huán)保等問題。對于農(nóng)民的安置問題，政府應(yīng)當(dāng)采取人性化、多樣化的安置措施，給農(nóng)民以選擇的空間。例如，一些有技術(shù)特長的農(nóng)民難于適應(yīng)其他職業(yè)，就可以采取技術(shù)移民；對于有創(chuàng)業(yè)能力的農(nóng)民，可以適當(dāng)給予一定額度的貸款以及優(yōu)惠政策，鼓勵創(chuàng)業(yè)；對于不愿離開家鄉(xiāng)就業(yè)的人員，可以就地與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)協(xié)商，對這些農(nóng)民進行集中培訓(xùn)，解決就地就業(yè)問題。

要注重提高市場化的程度。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，既要堅持地方政府的主導(dǎo)地位，也要注重完善市場經(jīng)濟體制，發(fā)揮出市場的作用，只有這樣才能夠帶來社會利益最大化。市場化給予農(nóng)民的是，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中農(nóng)民能夠用平等的身份參與意愿表決，市場化能充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，使其主動參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展中來。

建立農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移長效機制。目前我國城鎮(zhèn)化的后果是產(chǎn)生了一大批失地農(nóng)民，這些失地農(nóng)民在就業(yè)方面有著巨大的壓力，這就要求政府對勞動力的轉(zhuǎn)型過程要做出長期規(guī)劃，納入工作重點，建立起農(nóng)民勞動力轉(zhuǎn)移長效機制。首先，加強農(nóng)村教育投入，提高教育質(zhì)量，減輕農(nóng)民子女上學(xué)的經(jīng)濟壓力；其次，建立起農(nóng)民大學(xué)等機構(gòu)，為農(nóng)村青壯年提供接受教育的機會，打好就業(yè)基礎(chǔ)；再次，對農(nóng)民進行就業(yè)能力方面的培訓(xùn)，發(fā)揮政府和市場的雙重作用，擴大農(nóng)民就業(yè)渠道；最后，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，建立起幫扶機制，成就更多的農(nóng)民企業(yè)家。

加快政府行政管理體制改革。不斷促進政府行為向科學(xué)化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，促進福利最大化。首先，改變行政管理體系；其次，擴大地方基層政府的自由裁量權(quán)，放權(quán)于農(nóng)民，讓基層政府以農(nóng)民的利益為行為導(dǎo)向；再次，不斷加大制度創(chuàng)新力度，做好戶籍制度和征地制度改革；最后，改革創(chuàng)新公務(wù)員管理機制，解決政府機構(gòu)的越權(quán)等問題。

綜上所述，我國是一個人口大國，也是農(nóng)業(yè)大國，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個與工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互推動共同發(fā)展的過程。城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的關(guān)鍵。“三農(nóng)問題”也是我國發(fā)展始終會面臨的重大問題，而新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展對于“三農(nóng)問題”的解決有著重要作用。政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中要發(fā)揮出自身作用，充分利用資源，有效規(guī)范政府行為，遵循市場規(guī)則，建立起符合兩型社會的新型城鎮(zhèn)。

（作者分別為中共東莞市委黨校政法教研部講師，中共清遠市委黨校行政與公共管理教研部副主任、政治學(xué)副教授）

【注釋】

①牛文元：《中國新型城市化報告》，北京：科學(xué)出版社，2012年，第234～235頁。

②梅紅霞：“社會保障：新型城鎮(zhèn)化背景下的路徑選擇”，《中共中央黨校學(xué)報》，2011年第4期，第45～46頁。

③倪鵬飛：“新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進策略”，《江海學(xué)刊》，2013年第1期，第67～68頁。

④王素齋：“新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的內(nèi)涵、目標(biāo)與路徑”，《理論月刊》，2013年第4期，第123～124頁。

⑤馮奎：“以體制機制創(chuàng)新推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展”，《中國發(fā)展觀察》，2012年第12期，第67～68頁。

⑥“李克強談中國城鎮(zhèn)化進程”，《中國翻譯》，2012年第6期，第78～79頁。

責(zé)編/于巖（實習(xí)）