城市道路機動車污染治理法律路徑選擇

桑東莉　徐凱歌

【摘要】目前道路機動車污染已成為我國城市空氣污染的重要來源，這在某種程度上說明我國現行《大氣污染防治法》防治機動車船污染措施的效力不足，近期各地匆忙發布的大氣污染治理方案雖彰顯政府的行動決心，然而時下的行動方案似乎很多都可以在多年前尋到痕跡，盡管其中也不乏新意，其能否奏效，令公眾產生憂慮。

【關鍵詞】機動車污染 總量控制 環境標準

【中圖分類號】D9 【文獻標識碼】A

交通運輸是支撐我們生活品質和經濟發展的重要基礎，但是，“尾氣排放已成為我國空氣污染的重要來源，是造成灰霾、光化學煙霧污染的重要原因?！雹贆C動車污染在我國諸多城市表現得尤為明顯。根據北京市環境保護局數據，機動車尾氣排放占北京細顆粒物（PM2.5）排放總量的22.2%，占北京市氮氧化物排放總量的58%，占揮發性有機物排放總量的40%。②北京市環境保護科學研究院院長潘濤認為，機動車排放毫無疑問是北京市空氣污染的主要來源，并引用由包括清華大學和北京大學在內的其他享有聲望的研究機構和大學所開展的研究—這些研究發現北京市空氣污染的20%～30%是由機動車排放造成的。

總量控制制度

自2012～2013年冬季開始中國中東部地區大范圍的、持續的嚴重灰霾天氣，促使近期發布的大氣污染治理方案均注意到“總量控制”對城市機動車污染治理的重要性，這集中表現于兩個方面：即主要大氣污染物排放量的控制和汽車消費總量的控制。

主要大氣污染物排放總量控制制度的“遺漏”?！拔廴疚锱欧趴偭靠刂啤痹缭?996年的《國務院關于環境保護若干問題的決定》中就已被提及，《大氣污染防治法》在2000年修改時更是明確確立了“主要大氣污染物排放總量控制制度”③，之后，諸多地方大氣污染防治立法可以說無一例外地都對之作出了明確規定，這不僅體現在幾乎是與《大氣污染防治法》的施行處于同一時期的各地頒行的大氣污染防治條例中，如：《濟南市大氣污染防治條例》（2000）第八條、《浙江省大氣污染防治條例》（2003）第十一條，等等，各地新近頒行的大氣污染防治條例更是重申了這一制度，如：2012年修改并施行的《濟南市大氣污染防治條例》第十三條、自2014年1月1日起施行的《陜西省大氣污染防治條例》第六條與第二十四條，等等。事實上，這一制度的重要性不僅在于立法規定對之予以明確要求，還在于它是現行大氣污染防治立法設計的排污許可證、排污收費等制度的基礎，如：2003年7月1日施行的《排污費征收標準管理辦法》。

但是，如此重要的總量控制制度對于機動車污染防治而言似乎并無多大意義。問題在于，我國現行大氣污染防治立法所劃定的“主要大氣污染物排放總量控制區”針對的是“尚未達到規定的大氣環境質量標準的區域和國務院批準劃定的酸雨控制區、二氧化硫污染控制區”，④“并未將機動車廢氣的流動性污染納入及時總量控制的立法規定之中”，“主要針對二氧化硫，所涉及的污染因素少”，“對含氮氧化物污染的總量控制并未提上議事日程”。⑤如：太原市于1998年9月29日頒行的《太原市大氣污染物排放總量控制辦法》第二條明確大氣污染物排放總量控制的適用范圍限于“煙塵、工業粉塵、二氧化硫和市人民政府公布的污染物控制名錄所列的向大氣排放的其他污染物”。即使是近期施行的污染物排放總量控制辦法也未能將機動車排放的大氣污染物納入總量控制的適用范圍，如：《陜西省污染物排放總量與污染物排放許可管理辦法》（陜環發[2012]58號）第二至六條明確將機動車排放污染這一典型的流動性污染源排除在該辦法的適用范圍之外。

城市機動車保有量的總量控制。第一，城市機動車保有量激增?！翱刂瞥鞘袡C動車保有量增長”在《大氣污染防治法》（2000）中并無提及，這或許是當時全國道路機動車保有量依然相對有限的緣故。僅就汽車保有量而言，據統計，2000年我國汽車保有量為1608.9萬輛，與1995年相比5年增加了568.9萬輛。⑥但這一數字在2000年之后卻以驚人的速度在增長，2000～2010年（10年）增長了6112.8萬輛；2010～2012年（2年）增長了3116.2萬輛；其中，1995～2002年（7年）增長了1013.2萬輛；2002～2005年（3年）增長了1106.5萬輛；2005～2007年（2年）增長了1198.7萬輛；2007～2009年每年增長分別為741.2萬輛和1109.8萬輛；2009～2012年每年增幅都超過1500萬輛（依次分別為1512.3萬輛、1544.7萬輛和1571.4萬輛）。⑦目前全國機動車保有量已攀升至全球第二位，僅次于美國，達22382.8萬輛。⑧盡管我國機動車保有量人均水平與美國等發達國家相比依然很低，2010年我國每千人的機動車保有水平也不過是58輛—這一數字在2003年僅為15輛，美國的千人保有水平在2010年為797輛。⑨

第二，近期各治理方案的趨同性選擇與行動的差異性?？刂瞥鞘袡C動車保有量顯然是當前各治理方案的趨同性選擇，但在國務院《大氣污染防治行動計劃》統領之下的各地方案仍顯示出明顯的差異。國務院《大氣污染防治行動計劃》在“強化移動源污染防治”部分提出，“合理控制機動車保有量。北京、上海、廣州等特大城市要嚴格限制機動車保有量。”基于此，環境保護部等六部委發布的《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》（環發[2013]104號）繼而明確提出“控制城市機動車保有量”，進而將北京市和這一區域的其他城市區別對待，北京市須“嚴格限制機動車保有量”，而天津、石家莊、太原和濟南等城市則須“嚴格限制機動車保有量增長速度”。《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》又進一步將“控制機動車保有量”的適用范圍擴大至“各設區市和省直管縣（市）”，但強調“石家莊市及京津周邊城市要嚴格限制機動車保有量增長速度”。此外，這一措施到了長三角地區則顯得更為“溫和”，如《江蘇省大氣污染防治行動計劃實施方案》之“十七”要求“適度控制燃油汽車增長速度”，自2014年3月1日施行的《浙江省機動車排氣污染防治條例》第十一條要求設區的市人民政府“合理”控制機動車保有量。

環境標準制度

機動車污染物排放標準。大氣污染防治立法要求生產、銷售、進口與在用的機動車都必須達到國家或地方的機動車排放標準，否則，公安機關交通管理部門依法將不予辦理注冊登記或轉入登記，不得上路行駛。⑩《大氣污染防治法》（2000）第五十三條還對“違法制造、銷售或者進口超過污染物排放標準的機動車船”行為明確規定了可以施予的懲處措施，包括責令停止違法行為、沒收違法所得、罰款、沒收銷毀。

自1983年頒布第一批新生產機動車排放標準以來，我國新生產機動車排放標準發展迅速，截至2009年底，我國新生產機動車排放標準體系已基本建立。”機動車國I、國II和國III階段排放標準分別于2000年、2004年和2007年在全國實施。目前提前實施國IV階段排放標準的地區范圍不斷在擴展，如《南寧市執行國家第四階段機動車污染物排放標準的通告》（南環字[2013]296號）要求南寧市自2014年1月1日起施行國IV排放標準。另外，諸多大氣污染治理方案還對對全面實施國家第五階段機動車排放標準的時間做出明確要求，如：《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》要求北京市、天津市、河北省的實施時間是2015年，山西省、內蒙古自治區和山東省是2017年底前。環境保護部會同國家質檢總局于2013年9月17日發布了《輕型汽車污染物排放限值及測量方法（中國第五階段）》，該新標準將自2018年1月1日起實施。不過，北京市已在全國率先于2013年2月1日起開始施行京V排放標準，國五排放標準發布后原京V排放標準即行廢止。步北京后塵，上海市也于2014年4月30日開始施行國五階段排放標準。

車用燃油標準。目前我國輕型柴油車執行《輕型汽車污染物排放限值及測量方法（中國第三、四階段）》（GB 18352.3-2005）第三階段排放限值，輕型汽油車執行第四階段排放限值，對此，輕型汽車國五排放標準編制說明之征求意見稿明確將這種狀況歸之于“由于油品供應的問題”。事實上，早在1996年的《國務院關于環境保護若干問題的決定》（國發[1996]31號）就明確提出“鼓勵采用機動車清潔燃料等措施，減輕車輛尾氣污染”，《大氣污染防治法》（2000）第三十四條又明確規定“國家鼓勵和支持生產、使用優質燃料油”。而近期地方大氣污染防治立法，幾乎是無一例外地對車用燃油問題做出規定，諸多治理方案明確對提高燃料品質的時間問題做出要求。

公眾參與與低碳出行

近年來我國城市住房郊區化突出，但即使是這樣，市區內相當部分人群每日出行的里程也并未遠到惟有乘坐機動車才可到達。問題是，曾享有“自行車王國”之美譽的我國目前卻顯然是名不符實。根據英國交通部《低碳交通：綠色未來》，英國國家CO2排放量的21%來自于旅程不足5英里的家用汽車，64%來自于旅程不足25英里的家用汽車。很明顯，在城市機動車污染防治方面公眾參與的力量不可小覷，公眾的汽車消費行為直接影響城市大氣污染治理成效。

為此，各治理方案都倡導公民低碳出行，具體措施不外乎是鼓勵公眾出行時更多乘坐公共交通工具、自行車騎行或步行。如：《大氣污染防治行動計劃》提出“實施公交優先戰略，提高公共交通出行比例，加強步行、自行車交通系統建設。”

政府干預責任的適度定位

政府環境目標責任制的軟效應。近期各治理方案的具體方案與地方大氣污染防治立法行動，反映出各級政府均希望能在大氣污染防治行動中有所作為。在2014年全國“兩會”上，山東省長郭樹清表示，2014年干部考核將把空氣質量作為一個指標。事實上，這并非什么新鮮之舉，早至《環境保護法》（1989）第十六條就明確規定“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責”，1996年第四次全國環保工作會議提出“一票否決制”，“城市環境綜合整治定量考核”作為考核城市人民政府環保目標責任制實施情況的一項具體措施，“定量化”的指標考核可以說是該項措施的重要特點。盡管政府環保目標責任制被視為有效環境管理的可行手段，多年來環境立法反復強調它，但是，與其他環境管理制度相比，無論是《環境保護法》，還是《大氣污染防治法》，對于政府環境保護目標責任制未能切實履行的情況則均無對應的法律責任規定。“中國則只將其納入城市環境綜合整治定量考核之中，只作為政府績效的定性評定指標，并無實際上的職責要求?！?/p>

政府干預的重心失衡。與大氣污染防治行動相比，政府在促進汽車消費增長方面的作用似乎更為顯著。為促進我國汽車產業發展，1994年國務院即批準施行《汽車工業產業政策》，10年后被《汽車產業發展政策》（國函[2004]30號）所取代?！镀嚠a業發展政策》雖曾在2009年被修訂，但關于“汽車消費”的政策規定并無任何變動，“推動汽車消費”顯然被視為是“培育以私人消費為主體的汽車市場”的重要手段。為此，“汽車消費貸款”被特地寫入了該《汽車產業發展政策》之第六十五條：“國家支持發展汽車信用消費。從事汽車消費信貸業務的金融機構要改進服務，完善汽車信貸抵押辦法。”基于此，中國人民銀行繼2004年8月發布《汽車貸款管理辦法》（中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會2004年第2號令）不久，又發布了《汽車消費貸款管理辦法（試點辦法）》。汽車消費貸款政策的出爐顯然刺激了個人汽車消費。現如今，或許是考慮到汽車消費在諸多城市已經明顯出現“飽和”跡象，況且嚴重的空氣污染也促使諸多城市力圖通過控制機動車保有量來改善空氣質量，“汽車下鄉”政策有將汽車消費擴展至廣大鄉村地區的明顯傾向。

然而，無論是汽車消費貸款政策還是“汽車下鄉”政策，我們暫且不論它們能否使我國汽車產業發展政策的目標真正得以實現，但它們確實對我國汽車保有量的激增有重要“貢獻”。2009年中國首次成為世界汽車產銷第一大國。問題是，在當前不斷有城市出臺措施限制機動車增長的時代背景下，這些政策是否也應該適時地退出？試想一下，“限號”政策實施前個人擁擠購車的現象是否就有這些政策的促動？

很顯然，當前諸多城市空氣質量的改善寄希望“大風或強冷空氣即將到來”可謂是無奈之舉，更是對實施數十年的我國大氣污染防治立法的譏諷。似是在蒼茫之間出爐的諸多治理方案，確有先前立法未能“未雨綢繆”的補救方案，但“舊話重提”的現象也不乏見。無論如何，城市化進程中的這種環境“窘況”并不會自然消除，其實質不外乎仍是如何協調經濟發展與環境保護的關系問題。

（作者分別為鄭州大學法學院副教授，鄭州大學法學院碩士研究生）

【注釋】

①中華人民共和國環境保護部：《2013中國機動車污染防治年報》，http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201401/W020140126591490573172.pdf，序言。

②世界資源研究所：“僅靠限制機動車保有量增長能否緩解北京空氣污染和交通擁堵問題？”，http：//www.wri.org.cn/xinwen/jinkaoxianzhijidongchebaoyouliangzengchangnengfouhuanjiebeijingkongqiwuranhejiaotongyongduwen。

③Vanessa Piao， Cars or coal？ Scientists spilt over main culprit of Beijing’s air pollution， http：//www.scmp.com/news/china/article/1394729/cars-or-coal-scientists-split-over-main-culprit-beijings-air-pollution。

④中華人民共和國環境保護部：《〈“十二五”主要污染物總量減排目標責任書〉要求2013年完成的重點減排項目名單》，http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201305/W020130522565135751019.pdf。

⑤中華人民共和國環境保護部：《2010中國機動車污染防治年報》，http：//wfs.mep.gov.cn/dq/jdc/zh/201011/P020101110336607260005.pdf，第4頁。

⑥中華人民共和國環境保護部：《2010中國機動車污染防治年報》，第4頁，第6頁；《2013中國機動車污染防治年報》，http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201401/W020140126591490573172.pdf，第1頁。

⑦中華人民共和國環境保護部：《2013中國機動車污染防治年報》，第1頁。

⑧The World Bank， Motor vehicles （per 1，000 people）， http：//data.worldbank.org/indicator/IS.VEH.NVEH.P3，http：//data.worldbank.org/indicator/IS.VEH.NVEH.P3？page=2。

⑨“武漢公共自信車項目成爛尾樓 3億投入面臨審計”，人民網，http：//finance.people.com.cn/n/2014/0416/c1004-24900812.html。

⑩“山東干部將考核空氣質量指標建立獎懲機制”，人民網，http：//leaders.people.com.cn/n/2014/0307/c58278-24553873.html。

方堃：“中日大氣污染物總量控制制度比較及立法啟示”，《環境科學與技術》，2005年第1期，第64頁

責編/王坤娜