農村社會養老保險法律制度構建房

秋實

【摘要】文章概述農村社會養老保險概念及建立農保法律制度的必要性與可行性，分析我國農保法律制度的現狀及存在的法律立法層次低、缺乏系統化立法支持、缺乏可持續性及保障水平低等缺陷，建議借鑒德國、日本、瑞典農保法律制度，從農保法律制度的基本原則、具體構建及與其它制度銜接入手，構建我國農村社會養老保險法律制度。

【關鍵詞】農村社會養老保險 法律制度 養老模式

【中圖分類號】D922.28 【文獻標識碼】A

農村社會養老保險的概念

養老保險是社會保險中的一種，養老保險是指國家依據一定法制法規設置的為解決和保障退休老年人晚年生活所需的社會保險制度。其包括如下內容：社會養老保險是通過社會保險的方法達到保障目的；社會養老保險需符合一定條件才能領取保險金，大多是年齡上限制；保險金較低，僅能保障基本生活水平。

最初，學者對農村社會養老保險的定義，僅將其作為政府的社會政策，后期農保隨著社會經濟的演變而轉變成由政府機構負責管理，集體經濟組織、農業勞動力承擔繳費責任的農保制度，直至發展為如今的新農保。所以，農保概念應包含三項內容：一是具備社會養老保險特征；二是強調政府責任；三是保障農民養老權益?；诖?，農村社會養老保險應定義為：由政府機構管理，與集體經濟組織、勞動者或農民個人一同繳費，依法繳納者達到法定年齡后依據繳費情況獲得保險金，以保障依法繳納者基本養老需要的保險制度。

建立農村社會養老保險法律制度的必要性與可行性

第一，建立我國農村社會養老保險法律制度的必要性：

應對人口老齡化的客觀需要。全國人口普查每10年一次，依據2010年第六次全國人口普查結果：全國總人口為1370536875人，60歲以上人口為1.78億人，占比為13.26%，其中，65歲以上人口為1.19億人，占比為8.87%，同2000年普查結果相比，60歲以上人口增長了2.93%。在2006年全國老齡辦發布的關于我國人口老齡化發展趨勢的預測報告中，將人口老齡化分為三階段：第一階段為2001～2020年，老年人口年均增長速度達到3.28%，總量將達到2.48億人；第二階段為2021～2050年，老年人口年均增長量為620萬人，總量將超4億人；第三階段尾2051～2100年，老年人口規模將穩定在3～4億人。預計到2040年，65歲及以上老年人口占總人口比重將超20%。農村老齡化不僅給農民養老增加了負擔，也影響到整個社會快速發展，為此，建立農村社會養老保險法律制度勢在必行。

傳統養老功能削弱。傳統養老方式主要是土地養老與家庭養老，隨著時代不斷發展，其功能慢慢削弱。土地養老功能削弱原因：一是人均土地面積減少；二是農民收入低，大批勞動力向城市轉移。家庭養老功能削弱原因：一是計劃生育政策實施，傳統大家庭逐步向小家庭模式過渡，促使農村老齡化加速；二是計劃生育政策實施下家庭結構縮小，一個家庭多為一個或兩個子女，加之醫療及生活水平提高，老年人壽命的延長，子女贍養老人負擔加大；三是由于家庭觀念淡化，一些子女不愿承擔贍養老人義務，使得傳統“養兒防老”方式已無法滿足當前農村養老需要，老年人面臨養老問題。

同時，隨著我國經濟及農民經濟水平的不斷提高，國家已經有足夠的經濟實力保障農保法律制度實施。

第二，建立我國農村社會養老保險法律制度的可行性：

國家財政支持。農保法律制度的廣泛實施，需國家財政鼎力支持。實際上，我國財政收入水平已具備支持農保事業條件。2011年全國財政收入突破10萬億元，達103740億元，同比增長24.80%；2012年為117209億元，同比增長12.8%；2013年達到129143億元，近13萬億元，同比增長10.1%。從數據中可知，近幾年來全國財政收入均呈現出增長趨勢，且漲幅都超過10%。

農村集體經濟組織承保能力增強。以鄉鎮企業為代表的集體經濟取得了良好發展，為農保事業發展帶來大好機遇。根據農業部統計，2002年全國鄉鎮企業實現增加值31800億元，2010年超過10萬億元，2011年超13萬億元，比2002年增加了近2倍，年均實際增長達到12.8%。鄉鎮企業實現增加值的不斷提升，正壯大了集體經濟力量，使其具備為農保事業提供部分資金的可能性。

農民具備一定承保實力。我國經濟快速發展，帶動農民收入水平的提高，農民具備一定承擔養老保險經濟實力。據國家統計局統計，2005年全年農村居民人均純收入為3255元，2009年達到5153元，增長8.5%；2012年為7917元，增長10.7%；2013年達到8896元，增長9.3%（均扣除價格因素后的實際增長）。

農村社會養老保險法律制度的現狀及存在缺陷

我國農村社會養老保險法律制度的現狀。我國農保法律制度起步較晚，長期以家庭供養老人模式為主，從20世紀80年代末才開始推進農保法律制度，但試點推行及政策實施取得效果并不理想。1991年政府要求民政部進行農保改革，以山東煙臺等地為試點，首次在我國鄉鎮開展養老保險相關工作；1992年1月民政部為縣級農村頒布了養老保險方案，盡管可操作性較差，但其正好凸顯了我國政府對農保事業的支持，為后期新農保推行奠定良好思想基礎。2007年10月15日，十七大報告中提出農村養老保險制度問題，指出“要探索建立農村養老保險制度”。2009年9月1日，國務院在頒發的《新型農村社會養老保險試點指導意見》中提出：加快建立覆蓋城鎮鄉村居民社會保障體系。至今，我國大約有2/5的城鄉在政府的組織和管理之下實施了新農保，且預計到2020年將基本完成全國城鎮鄉村新農保覆蓋。

我國農村社會養老保險法律制度存在的缺陷。第一，法律立法層次低。我國各地農保法律制度實施依據主要有《新型農村社會養老保險經辦規程》、《新型農村養老保險資金管理辦法》和《新型農村社會養老保險試點指導意見》，這些立法層次較低。較可行的是《社會保險法》，其將農村養老保險立法層次上升到資本法律層面，并將新農保納入法律，有利于保障農民老有所養，但《社會保險法》對農保的規定流于形式，未能為農保具體事項實施找到明確法律依據，如對農保參保范圍、資金來源、支付待遇、資金運行監管等均未作出細則規定。

第二，缺乏系統化立法支持。我國城鄉經濟水平差距大，鄉村收入水平比城鎮低很多，導致全國同步實施農保制度缺乏經濟保障。加之當前與農保相聯系的立法也主要分散在憲法、行政法規文件里，導致立法分散，缺乏系統化，甚至在同個城市不同區域出現不同的法規政策，如青島市區內和各縣級市繳費檔次不同。

第三，缺乏可持續性及保障水平低。從農保法律制度萌芽至今，時常出現暫停甚至停止情況，如此缺乏可持續性，使農保法律制度無法連續發揮作用。此外，我國農保保障水平過低，一些農村一個農民一個月只能領取50～100元保險金，在物價快速上漲當下，這連維持基本養老都無法滿足，長期如此，將阻礙農保事業發展。

國外農村社會養老保險法律制度的比較借鑒

德國農村社會養老保險法律制度。1957年7月德國出臺并實施了《農民老年救濟法》，首次對農保法律制度以立法形式作出規定：所有農民都有義務參加養老保險，且保險金主要來源于農民自身繳納及國家對農民養老保險的補助。德國采取單一立法模式，專門出臺針對農保法律制度，對參保對象、資金來源、支付待遇等均有具體規定，如對獲得保險金條件的具體規定：其一，男女年齡分別達到65歲和60歲；其二，投保農民須繳納費用滿15年；其三，50歲后須脫離農業勞動成為退休者。滿足以上三個條件，農民便可無差別領取同等保險金。德國對繳費比例規定采用嚴格法律程序，設立彈性儲備金，用于支付次年第一月養老金，德國養老保險方式，確保農民老有所依、老有所養。

日本農村社會養老保險法律制度。日本社保法律制度要比我國完善許多，其養老保險制度呈現出多層次性，如有關農保制度就包括國民養老金、農民養老金基金和農業勞動者年金。早在1947年日本政府便頒發《農業合作組織法》，該法頒布表明日本農保法律制度的建立。日本在1951年還成立了“全國共濟農業合作組織聯合會”，聯合會成員大多由社區農民組成，實施統一管理及分級分層負責制度，負責農民養老保險金管理與發放，并采取投資安全可靠的低利項目確保養老金保值增值，如購買以國家和地區政府信用為擔保的債券及金融債券等。日本規定農保保險金發放年齡為65歲，支付金額包括報酬比例和附加養老金。

瑞典農村社會養老保險法律制度。早先，瑞典的社會福利法律制度最完善，也最全面化，其社會福利保障項目囊括了從醫療到教育、事業、養老等。由于早期瑞典農保法律制度相關規定阻礙了國家經濟發展，后期瑞典便對農保進行改革，在《全國退休金法案》中規定農保由國民年金、收入關聯養老金、職業年金構成，并規定領取養老金者必須在瑞典居住滿40年，養老金領取年齡從65周歲開始。瑞典允許推遲領取養老金和提前領取養老金，并采取激勵措施：每提前一個月扣除0.5%養老金，每推遲一個月加0.7%養老金。這在很大程度上緩解了養老保險支付壓力。且改革后的瑞典農保資金投資方式呈現出多樣化：投資全球股票市場、對沖資金、企業股票等，運營養老金主要交由專業投資機構負責。

我國農村社會養老保險法律制度的構建

我國農村社會養老保險法律制度的基本原則。第一，保障基本生活原則。我國城鄉經濟水平差距較大，甚至不同的鄉鎮地區經濟也懸殊較大，東部沿海發達地區農民經濟收入很高，中西部地區農民經濟收入則很低，一些農民根本無法承擔繳納農保負擔。因而，我國農保法律制度在制定過程中應表現出差異性，依據不同區域實地情況，堅持保障基本生活原則，建立多層次與多標準農保法律制度，保障水平不可過低，至少能保障農民基本生活需求，也不可高于當下我國經濟發展水平，地區間的差異也應適當、公平。

第二，兼顧公平與效率原則。農?？删徑庖蚪洕Y構造成的收入分配或生活性需求自愿分配不公平而設置的社會再分配方案，因而，農保法律制度設計前期應堅持公平原則，即同個地區的同個繳費檔次下領取同等養老金；在完善農保法律制度后期應注重效率，兼顧公平與效率原則，實現農保法律制度價值。完善新農保農民養老金賬戶是公平原則體現，但對個人賬戶部分應充分體現效率原則，依法繳納農保費用者所領取養老金金額應與繳費數額成正比，我國可采用激勵措施，鼓勵農民多參保，增大農民養老金基數，確保農保資金發揮更好互濟性功能。

第三，保持法律體系統一性原則。我國構建配套保障農民養老權益法律體系需建立在不違背《憲法》基本原則基礎上，農保法律制度原則需與《社會保險法》規定原則相一致，不可違背該法相應規定。且國務院與地方農保立法，應與《社會保險法》規定相統一，農保相關配套實施細則、規定同樣不可違反該法規定，以確保形成完備農保法律體系。

我國農村社會養老保險法律制度的具體構建。第一，構建合理的法律制度體系。首先，完善農村社會養老保險法，從2011年我國出臺《社會保險法》可知我國社保法采用的是綜合立法模式，由于我國城鄉差距較大，加之該法更多是原則性的法律規定，缺乏可操作性和詳細實施細則，無法滿足我國農保法律制度實施需求，建議效仿德國對農保單獨立法，出臺專門《農村社會保險法》，提升立法層次保障新農保事業順利開展，包括國家、集體、個人的權利義務，并對參保對象、資金來源、運營、支付待遇、資金運行監管、糾紛解決機制等；其次，完善農保行政與部門規章，制定并實施《農村社會養老保險實施條例》，結合我國財政、金融、稅收體制改革后具體情況，發布配套行政法規及規章，包括資金管理條例、資金監督、運營條例等，以增強農?？刹僮餍?；最后，基于我國農村經濟發展水平差距大，在相關系統化法律實施下，各地方政府可依本地情況制定地方法規，立法應做到規范化、統一化、科學化。

第二，建立農村養老保險基金運營模式。在經濟快速發展之下必然引發物價上漲，抑或通貨膨脹，所以農保養老金如果長期存放賬戶將會貶值。針對此現象，政府應加強農保基金投資保值增值功能，使農民養老更有穩定保障。而我國目前投資保值增值功能仍比較弱化，主要原因在于政府僅限定于投資較為安全的行業，使農保投基金投資方式過于單一、回報率低，如購買國債、存入銀行獲取利息等?；诖耍覈鴳试S農保基金采取多元化投資，具體可從三方面入手：首先，借鑒國外養老保險基金運營機制，采取靈活多樣投資方式，以取得較好匯報效果，如購買企業股票和債券、信托投資、投資不動產等；其次，借鑒國外現金經驗，走農?；鹗袌龌芾砼c專家理財基金運營模式；最后，借鑒西方國家擴大投資領域，允許進入到諸如委托投資企業等高回報行業中，但高回報就存在高風險，農保基金在投資過程中應堅持安全與效益原則。

第三，健全農村養老保險基金監管制度。具體應從三方面構建農保養老金監管制度：首先，明確農?；饸w屬權，借鑒日本將歸屬權交給投保人所有，且基金運營與使用應受到嚴格監督；其次，完善農保經辦機構內部監督制度，借鑒國外經驗在農保經辦機構內部構建獨立財務核算制度，明確法律責任制度，以加強監管工作；最后，加強農保經辦機構外部監管制度，主要是將農?；疬\營數據、增值保值及農?；鹗褂们闆r公諸于眾，接受公眾及各媒體的監督，確保農?；鸢踩?。

農村社會養老保險法律制度與其它制度銜接。第一，與各保制度相銜接。應做好新農保與老農保、五保、低保制度相銜接：滿60周歲已領取老農保養老金用戶可繼續享受原來待遇標準，并領取中央基礎養老金；未滿60周歲未領取老農保養老金用戶，將老農保賬戶折算轉入新農保賬戶中，不足部分由農民個人補足；在十二五計劃期間，五保、低保與新農保并行，領取五保、低保后還可享受中央基礎養老金，而對18歲至59歲的五保、低保用戶具有繳費能力的應當繳費，并納入到新型農保中。

第二，與城鎮養老保險相銜接。在加快農村城鎮化工作中，大量農村居民轉化為城市居民，基于此，農保制度應與城鎮養老保險制度相銜接。具體做法是允許新農保個人賬戶轉入城鎮養老保險個人賬戶中，因為新農保標準低于城鎮養老保險，在農保與城鎮養老保險統籌賬戶標準基礎上，應采用折算繳費年限的方法進行資金轉換，轉入過程中需排除政府補貼的基礎保險金。

第三，與失地農民養老保險制度相銜接。具體需分類進行：一是除給失地農民發放補償款外，對失地后又重新獲得工作的投保人應將其納入城鎮職工養老保險制度中；二是對失地后農民仍沒有固定工作個體戶提供新農保和城鎮居民養老保險雙向自主選擇；三是對一些原先采取失地農村資本養老保障個體戶轉入新農保，并去除原先享受待遇，其他人員均納入新農保制度中。同時，對獲得土地收益一方需與政府、集體組織承擔不同比例的繳納或補貼費用，以保障失地農民養老權益。

（作者單位：北華大學法學院）

責編/豐家衛（實習）