我國房地產價格政府規(guī)制完善建議

付巖巖

【摘要】房地產業(yè)是我國國民經濟的重要支柱性產業(yè)，作為一種特殊商品，僅依靠市場調節(jié)機制無法長效健康發(fā)展，需要政府規(guī)制的高效介入加以調節(jié)管控。文章立足我國房地產市場現(xiàn)狀，以房地產價格視角對我國房地產發(fā)展問題及政府規(guī)制進行研究和探討，并就其中出現(xiàn)的一些突出問題，提出完善我國房地產價格政府規(guī)制的法律建議。

【關鍵詞】房地產價格 政府規(guī)制 法律建議

【中圖分類號】F293.3 【文獻標識碼】A

近年來，我國房地產市場發(fā)展勢頭迅猛，并帶動其他產業(yè)聯(lián)動跟進，成為推動經濟發(fā)展的重要力量。然而我國房地產業(yè)在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了諸多問題，如市場過熱導致房價過高和房價上漲過快、投機活動猖獗、房地產泡沫過大等等。這些都給我國房地產市場和房地產業(yè)的健康發(fā)展帶來危害，也影響到了我國國民經濟的平穩(wěn)高效運行。就目前我國房地產市場發(fā)展而言，其體現(xiàn)出較為嚴重的市場調節(jié)失靈的問題，尤其需要政府以強勢姿態(tài)介入，找準問題點施以有效對策，其中以法律規(guī)制為工具對我國房地產市場進行管控和調整尤顯必要①。

房地產價格及其特征

我國房地產市場流通的主要商品為城鎮(zhèn)商品房，即通過國家宏觀調控和房地產市場自行調節(jié)而形成的城鎮(zhèn)商品房價格，也稱為“商品房價格”或“房價”。對于房地產價格的具體確認標準，目前學界說法不一，如有學者認為房價應以“一方為取得另一方的房屋所有權和土地使用權而支付的對價”為房價確認標準，也有學者認為應從房地產市場結構特征來進行界定，房價即為一般房產價格和土地價格的統(tǒng)一體，其應包括土地買賣及開發(fā)費用、房屋開發(fā)建設費用、各種配套費用、開發(fā)商利潤以及相關國家稅費等。本文以馬克思經濟學理論中對價格的描述為理論基礎，認為房價應集中表現(xiàn)為房屋開發(fā)建設成本及開發(fā)商利潤，是商品房勞動價值的貨幣表現(xiàn)。房地產價格通常具有以下幾個特征：

價格形式的多樣性。考慮商品房這一商品的特殊性，其使用時間長，具有不可移動性，整體性強，價值大，不同的銷售者對商品房的交易方式也不盡相同。通常房地產價格可以采用買賣價格、抵押價格、出租價格、期房價格、現(xiàn)房價格、內部價格等方式作為定價方式。不同的房地產價格方式加大了我國政府對房地產價格的管控規(guī)制難度。

價格形式的復雜性。房地產作為一種關系國計民生的重要支柱性產業(yè)，其不僅受到市場價值規(guī)律的作用，而且也受到社會經濟發(fā)展環(huán)境和人們生活習慣及消費能力的影響，同時國家政府考慮民生需求，也會對房地產價格進行管控調節(jié)。受政治、經濟和社會三重因素的綜合影響，房地產價格的構成和界定標準具有一定復雜性。

價格認定的差異性。通常就市場經濟內的商品而言，同類商品具有類似的成本和利潤構成，也就具備同等價格。房地產價格卻不然，首先房地產的不可移動性決定了其具有一定自然壟斷性，其次房地產價格的形成機制和影響因素具有復雜性，其交易方式具有多樣性，這就決定了房地產價格的差異性。房地產價格會隨時間和地點等的不同而有較大差別，這就要求我國政府在對房地產價格進行管控規(guī)制時，充分考慮實際情況，因地制宜，區(qū)別對待。

另外，房地產價格還具有較強的影響力。房地產業(yè)同國民經濟中許多產業(yè)都有直接或間接聯(lián)系，如金融、建筑、制造、金屬、機械、木材、水泥、設計、裝修、家電等，同時房產同人們的生活水平息息相關，因而房地產價格也會影響到居民生活水平、社會福利水平、社會保障體系等等，房地產價格所產生的聯(lián)動效應和乘數(shù)效應不容小覷，這也對我國政府有效管控規(guī)制房地產價格提出了挑戰(zhàn)②。

房地產價格政府規(guī)制及其現(xiàn)狀

政府規(guī)制及其特征。規(guī)制一詞是同政府制度相伴而生的，往往是指政府行政機構通過法律、規(guī)章、命令、裁決等形式主動履行調節(jié)和管理職責的政府行為。具體到房地產市場，政府規(guī)制是指在市場經濟條件下，政府行政管理機構為調整市場失靈行為產生的偏差而通過一定法律制度以及頒布新的法律制度對市場經濟活動進行干預、管理、約束、調整等的行為。

政府規(guī)制具有以下特征：其一，管理性。政府規(guī)制首先是一種政府行為，也是政府履行市場經濟管理的實踐表現(xiàn)和必然方式。政府規(guī)制是現(xiàn)代政府的職能之一，是政府管理經濟必不可少的途徑，也是政府管理經濟的本質要求。其二，法治性。政府規(guī)制以一定法律和規(guī)章為基礎，同時也以法律和規(guī)章為工具。政府規(guī)制是政府行政機關依據(jù)法律規(guī)定享受的權利和需要履行的義務，其行為必須要嚴格遵循法制準則，依法行政，不能隨意干預市場經濟正常運行。其三，公益性。政府規(guī)制調整管控房地產價格是出于社會公共利益的目標，代表的是人民群眾的利益訴求，其所有行為必須建立在維護社會公共利益的基礎上，并力求實現(xiàn)社會公共利益的最大化。公益性也是政府規(guī)制區(qū)別于其他管理形式的主要特征。其四，強制性。政府規(guī)制的對象是市場經濟和實施市場經濟的主體，并往往會采用法律、政策、規(guī)章、制度等形式對其進行約束，其以國家權力為堅實后盾，必要時還可以采取國家強制力強制被管制對象服從管制，接受調整、約束和處罰③。

房地產價格政府規(guī)制的現(xiàn)狀。我國房地產業(yè)肇始于1998年實施的城鎮(zhèn)住房體制改革，由此打開了房地產業(yè)蓬勃發(fā)展的大門。起初房產價格一直平穩(wěn)增長，持續(xù)為國民經濟做出貢獻。然而到21世紀初，尤其是從2004年開始，大量資本進入房地產業(yè)，市場開始活躍，房價開始快速增長，2004年一年漲幅就高達17.76%，年同比增長速率約翻了4番。到2008年，房地產價格仍始終保持高速增長的態(tài)勢，開發(fā)商利潤激增，全國涌現(xiàn)多家獲利能力強大的房地產公司和集團。在利潤驅使下，資本進一步跟進。而與之相對應，房產需求者卻無法承受高昂的房價，由此房地產供需市場呈現(xiàn)出一定程度的失衡，同時由此帶來的負面影響如泡沫經濟、社會矛盾等也已然凸顯。2009年以來，隨著國家出臺經濟刺激政策和寬松貨幣政策，房地產市場的供給和需求再次被釋放，房價再次激長，商品房均價和絕對價格屢創(chuàng)歷史新高。在這一背景之下，國家開始著手實施政府規(guī)制調整房地產價格，調節(jié)房地產市場供求體系，改善市場結構，一定程度上抑制了房價上升勢頭，部分城市房價開始平穩(wěn)甚至小幅回落，但總體而言房價仍呈上漲趨勢。2011年以來，政府加大規(guī)制力度，連續(xù)出臺政策，通過嚴厲的限貸、限購和房產稅改革、保障房建設等措施，重拳打壓房地產價格，終使其呈現(xiàn)積極變化。2011年開始房地產價格漸趨平穩(wěn)，并開始呈現(xiàn)穩(wěn)步回落趨向。但這一回落卻并不徹底，期間多次反復，呈現(xiàn)極強的反彈性，充分表明解決這一問題的難度。

我國房地產價格政府規(guī)制存在的問題

首先，政府規(guī)制目標不明確。我國房地產市場價格政府規(guī)制是為控制房價過快增長，然而在具體實踐中，“控制房價過快增長”的政府規(guī)制目標同“打壓房價”趨于一致，甚至混為一談。2010年國務院出臺《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，要求全國各地區(qū)、各部門要充分認識到房價過快上漲所產生的威脅和危害，要認真落實中央關于房地產市場的調控措施，堅決遏制房價過快上漲，確保民生安全，維護經濟健康。2011年國務院再次下發(fā)《關于進一步做好房地產市場宏觀調控工作有關問題的通知》，繼續(xù)強調房地產價格穩(wěn)定的重要性，并要求地方政府切實執(zhí)行。通過國家規(guī)制實踐可以看到，我國政府對于房價規(guī)制的目標是“遏制房價過快增長”，也就是穩(wěn)定房價，而非“遏制房價增長”，并非打壓房價。然而個別地方政府和部門在執(zhí)行時卻出現(xiàn)偏差，一味喊出降房價、實現(xiàn)每個人都買得起房的呼聲，將這一目標等同于打壓房價，極大破壞了房地產市場的健康發(fā)展、有序發(fā)展④。

其次，政府規(guī)制目標未能得到有效貫徹。這一方面是受客觀環(huán)境和地方政府執(zhí)政能力的影響，然而更多的卻是中央和地方政府博弈的結果。中央實施規(guī)制措施是從全國經濟發(fā)展和社會民生大局出發(fā)，而具體到地方，個別地方政府為單一追求地方經濟發(fā)展，個別領導為單純追求業(yè)績，故意歪曲中央政府規(guī)制目的，甚至置之不理，拖延敷衍。我國地域遼闊，各地經濟發(fā)展水平和經濟結構各不相同，有的地方政府以土地作為地方財政的主要來源，通過賣地帶動地方經濟發(fā)展，獲取財政收入。地方政府既是房地產價格的直接受益者，又是房地產價格的控制管理者，兩種角色存在矛盾，政策規(guī)制效果在具體落實和執(zhí)行上難免大打折扣。

房地產價格政府規(guī)制的法律建議

加強土地規(guī)劃管理，從根本上控制房地產價格。土地是房地產的依存載體，土地價格對房地產價格具有重要的支撐作用，因此合理進行土地規(guī)劃管理，通過調節(jié)土地總量供給、供應結構及供應方式來調整土地價格，進而控制房地產價格，是政府規(guī)制作用于房地產市場的有效途徑。從國內外近年的政府規(guī)制來看，政府對土地的規(guī)劃管理直接影響到土地供給和土地價格，進而影響到房地產價格，這是市場調節(jié)無法企及的目標。具體可采用如下方法：

第一，有效控制土地供應。政府應加大力度對土地供應進行嚴格管控，從供應總量、供應結構和供應方式上有效控制，在銷售土地時應對土地用途、開發(fā)計劃、主體資格等等進行詳細審查，對商品房開發(fā)建設的面積、類型、價格、開工時間及竣工時間、房產驗收、權證發(fā)放等也要嚴格把關，并以法律法規(guī)的形式對這一流程予以程式化、規(guī)則化定型，完善相關土地管理和出讓細節(jié)性法律法規(guī)，對囤地、圈地及惡意抬高土地價格的行為進行嚴厲打擊和懲處，確保土地管理的規(guī)范、合理。另外，適當增加經濟適用房等保障房建設用地也是土地規(guī)劃管理的重要內容。

第二，調整土地收益分配機制。土地收益分配不僅關系到經濟發(fā)展，也是民生所系，不合理的土地收益分配機制會引發(fā)眾多社會問題和經濟問題。我國現(xiàn)行土地收益分配機制中，首先是一級市場分配中政府獲得部分過高，且國家對這部分資金缺乏有效監(jiān)管，其次是二級市場分配被開發(fā)商占去很大一部分，導致開發(fā)商受利益驅使而出現(xiàn)囤地、圈地、哄抬土地價格等亂象。針對于此，政府規(guī)制應致力于土地收益分配機制的調整，一是要降低地方政府出讓土地的收益比例，并加大中央財政對這部分資金的管控力度，跟蹤用途；二是要完善預算法，將土地出讓金納入到政府部門財政體系之內，實行收支分離，由此更好地管控土地出讓收益。

擴大保障住房建設。保障房是國家為滿足中低收入群體住房需求而施行的民生政策，包括廉租房、經濟適用房等形式。作為商品房的替代性商品，擴大保障性住房建設不僅能有效解決群眾對住房的需求，充分吸收剛性需求，而且也是對現(xiàn)有房產結構的有效調整和房產類型的極大豐富，可以有效抑制商品房市場價格。可以從以下方面著手：

第一，明確中央和地方責任，確保政策有效落實。我國政府一直重視保障類住房建設，并下發(fā)政策性文件加以推行和規(guī)范，但就政策效果而言卻并不理想，因此有必要對政策進一步細化，集中管理，統(tǒng)一規(guī)劃，明確權責，嚴格監(jiān)管。中央政府應發(fā)揮主導作用，將保障房建設納入到國家財政預算體系，施行專項支付制度，適當給與地方政府一定補貼，減輕其開發(fā)保障住房的財政壓力，提高地方政府積極性。同時中央政府也要明確地方政府職責，設定績效指標，督促監(jiān)管其有效開展保障住房建設，對保障房用地優(yōu)先安排，避免將保障房土地挪作他用，將保障住房挪為商品房⑤。

第二，完善保障房相關法律法規(guī)體系，維護保障房政策成果。以法律法規(guī)的形式對保障房建設及相關環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，將一些關鍵性問題、有效措施通過法律法規(guī)形式固定下來，將一些必要措施上升到法律高度加以規(guī)范和約束執(zhí)行，通過完善立法體系對一些細節(jié)性問題明確界定，如對保障房的范圍和對象、項目規(guī)劃、建設目標、土地供應、保障標準、施工標準、資金來源、主體責任、管理機構、懲罰措施等做出明確規(guī)定，將保障房制度真正納入到國家法制體系之中，強化監(jiān)管。

完善房產稅征收機制。稅收政策是調節(jié)市場的有效工具，房地產價格規(guī)制中稅收機制的應用也是有效手段之一。政府應根據(jù)我國房地產市場發(fā)展現(xiàn)狀適時出臺相關房產稅政策，合理確定稅收項目，調整稅收結構，包括并不限于房屋轉讓稅、房產個人所得稅、物業(yè)稅、商品房交易營業(yè)稅、契稅、土地增值稅等，尤其要對于投機性房產交易實施從高征稅政策，增加房地產保有階段稅收，以此抑制房產投機和哄抬房價行為。進一步地，通過對商品房房產稅的稅收結構和額度的優(yōu)化調整反哺保障房建設，將房產稅收繳資金投入到保障房項目中去，由此調整房地產市場整體結構，做到“高端有約束，低端有保障”，從而形成一個良性、高效和健康的房地產市場發(fā)展循環(huán)機制。

走房地產價格政府規(guī)制法制化道路。政府規(guī)制法制化強調的是政府行為和職能履行需要在一定法律框架體制之內，既不能不作為，也不能亂作為，既要確保政府規(guī)制能夠有效約束和監(jiān)控房地產市場行為，引導房地產市場的健康發(fā)展，又要避免權力濫用，防止政府干預和破壞市場的現(xiàn)象發(fā)生。首先，要做到嚴格依法行政，依法規(guī)制，政令頒布應有法可依，明確法律制度框架下政府在房地產市場上的權利責任，劃定不同部門和機構的權責界限，并在此基礎上力求從管理型政府向服務型政府轉變。其次，優(yōu)化和完善現(xiàn)有政府規(guī)制法律體系。相關法律體系的及時跟進是確保政府規(guī)制高效調解和管控房地產價格的必要前提和基礎。我國政府規(guī)制的概念形成相對較晚，還有很多不成熟之處，尤其是針對房地產價格的政府規(guī)制還需要以法律的形式進一步規(guī)范和健全。

（作者單位：平頂山學院國際教育交流學院；本文系河南省科技廳“河南省產業(yè)結構調整升級與區(qū)域經濟發(fā)展研究”項目研究成果，項目編號：132400410005）

【注釋】

①徐秋慧：“試論城市住房市場失靈與政府規(guī)制”，《經濟體制改革》，2010年第2期，第145～146頁。

②黃嚇珠：“房地產市場失靈的經濟學分析”，《上海房地產》，2010年第9期，第14～15頁。

③潘俊：“實現(xiàn)我國房地產業(yè)政府合理規(guī)制的思考”，《商業(yè)經濟》，2010年第1期，第4～5頁。

④劉少軍：“房地產價格宏觀調控的經濟法學思考”，《中共青島市委黨校青島行政學院學報》，2013年第3期，第106～107頁。

⑤周余芳：“我國房地產價格上漲對策分析”，《現(xiàn)代商貿工業(yè)》，2009年第21期，第138～139頁。

責編/于巖（實習）