法治視角看“全面放開二孩”政策社會影響

陳如鈞

【摘要】我國的人口與計劃生育政策一直備受關注，政策實施近一年的效果顯示，申請家庭數量遠遠低于預期，現行人口政策在中國未來發展中仍然存在隱患。公眾特別是“非獨”家庭強烈建議2015年實施“全面放開二孩”政策。在全面推進依法治國的背景下，國家衛計委制定實施“全面放開二孩”政策符合法治的原則和精神，應按照黨委領導、政府立法、公民監督的邏輯進行。

【關鍵詞】二孩政策 計劃生育 法治

【中圖分類號】C923 【文獻標識碼】A

我國的人口與計劃生育政策一直備受關注，歷經“一對夫婦只生一個孩子”到“雙獨二孩”再到“單獨二孩”的過程。實施“單獨二孩”政策一度被提升到黨和國家全面深化改革，實現中華民族偉大復興中國夢的高度加以解讀。近期媒體關于“單獨二孩”政策遠低于預期和《5000個非獨家庭聯名上書人大 呼吁全面放開二胎》（《第一財經報》2014年11月13日，以下簡稱《呼吁書》）的報道再一次把社會輿論聚焦到我國的人口與計劃生育政策，實行“全面放開二孩”政策呼聲漸趨強烈。2015年伊始，在全國多個地方召開的“兩會”上，“放開二孩”仍然進入議題，很多代表委員支持、建言“全面放開二孩”。顯然，這又是全國“兩會”不能回避的熱點問題。

當前，全黨和全國上下都在學習貫徹黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），逐步樹立憲法和法律權威，堅持走中國特色社會主義法治道路。人口與計劃生育政策作為黨和國家推行的一項基本公共政策，關系到每一個公民的權利，關系到千家萬戶的福祉，關系到中華優秀文化傳承和社會倫理道德關系的維系，關系到黨和國家乃至中華民族的興衰和未來，其改革和調整既要合乎憲法和法律，更要合乎民心、順乎民意，尤其需要納入法治的軌道，遵循公共政策的法治邏輯。

“單獨二孩”政策預期

“單獨二孩”政策遠低于預期。國家衛計委是制定執行“單獨二孩”政策的政府主體。國家衛計委和部分人口學家的政策根據是，一個育齡婦女應生育2.1個孩子，人類能夠保持平穩更替的水平；而中國應對老齡化社會問題、維持經濟社會穩定和增長以及人口的可持續繁衍，每對夫妻至少需要生育2 .2個孩子。全國約有1100萬對夫妻符合“單獨二孩”政策，政策的實施預計使生育率從1.5上升至1.8，2014年會新增人口200萬；此后每年出生人口增加近300萬，在峰值年份這個數字逼近千萬，涌現生育潮。2014年11月5日，國家衛計委又宣布，政策實施近一年來，全國提出申請的僅有70多萬例，獲批62萬例，遠遠低于預期，此前高估了“單獨二胎”的生育意愿。這一數字甚至遠遠低于中國社科院一項關于“符合生二胎的家庭中最終選擇生育”的調查結果—符合生二胎的家庭中，最終選擇生二胎的只有10%，約110萬例。

學者指出，世界發展進程中現代化程度對生育數量的影響已大于計生政策。例如，韓國政府原來是提倡一對夫婦生育2個孩子，后取消控制，又鼓勵生育，而生育率卻進入1.08的極度危險水平。再如新加坡，政府曾提倡“二孩”政策，后取消并鼓勵多生，而生育率卻依然下降到1.1左右。此外，美國、德國、日本等發達國家均鼓勵生育，但生育率仍然很低；美國現代化程度較高的白人群體一直縮減，目前占總人口比例不足50%。現階段中國的國情是，正邁入老齡化社會、生育率低、人口結構老化，勞動力出現短缺，社會生產力下降，這些都是中國未來發展的重大隱患。中國的生育率早已處于世界最低之列，即便是生育意愿較高的農村年輕夫婦，其理想子女個數也不到1.8；同時，未來10年處于23至28歲生育旺盛期女性數量將從7387萬降至4116萬。這意味著，至21世紀末中國人口將僅剩7.5億。因此，“單獨二胎”政策可能無法扭轉現代化進程對人口數量的影響。

更有學者認為，“全面放開二孩”政策每推遲一年，全國預計會增加7.6萬個失獨家庭，即每一天會多產生200多個失獨家庭。未來中國人口生育率應保持在1.8左右，努力控制每位育齡婦女生育兩胎的水平，使人口與經濟社會的可持續協調發展。據報道中國社會科學院的《經濟藍皮書：2015年中國經濟形勢分析與預測》認為，目前中國的總和生育率1.4與國際上公認的“低生育陷阱”1.3僅相差0.1，解決辦法是盡快從“單獨二孩”向“全面放開二孩”政策過渡。

“全面放開二孩”政策的期盼。“雙獨二孩”和“單獨二孩”政策的實施，讓“非獨”夫妻感受到生育權的不平等。非獨群體中有相當比例是70后，其生育意愿相對較高，但卻面臨著育齡即將結束卻不能合法生育二孩的苦惱。在醫學上，育齡婦女28歲即為高齡產婦，35歲以后懷孕的可能性就逐年下降10%；45歲后基本為0。70后非獨家庭中，1979年生為35歲，1970年生為44歲，正處于高齡生育期且生育可能性逐年下降10%直至0的階段。“單獨二孩”政策毫無疑問實際上恰恰控制的是70后“非獨”家庭群體。2013年已有“非獨”代表致信國家領導人，希望能夠考慮到生育權公平的問題。騰訊網關于“你贊同現在全面放開二胎嗎？”的新聞調查顯示，95%贊同，5%反對。百度貼吧的“二胎吧”等網絡社區也呼應著“特別期待，2015年放開二胎”。《呼吁書》建議“應迅速全面放開二胎”，被譽為“發出的正是非獨群體渴望公平生育權的呼聲”。

有學者指出，中國傳統親族文化在獨生子女一代逐漸消失。“單獨”基本都是80后，還有時間適應國家政策，70后正處于“上有老、下有小”的艱難境地，對家庭關系的維系和生育二胎具有更為強烈的愿望，而在時間上等不起。人生而平等，法律面前更是人人平等，只允許“單獨”生育二孩對70后“非獨”家庭來說極不公平。農村地區絕大部分家庭都生育二胎或者更多；流動人口和“體制外”階層，也大多選擇了二孩或者三孩；而“雙獨二孩”和“單獨二孩”政策只控制了“體制內”的公職和事業單位人員，計劃生育政策只管住了那些規矩、聽話、老實的人，卻管不住那些精明、有錢、有權的人。因此，無論“雙獨二孩”還是“單獨二孩”政策，都與公民生育權平等有抵觸，不符合《憲法》“法律面前人人平等”等條款。生育涉及到公民人生大事，僅僅由政府部門“單邊”主導出臺各種“政策”是不夠的，不符合國家治理關于“共治”、“善治”和“法治”的精神。

2015年“全面放開二孩”政策未提上日程。2015年全國兩會政府工作報告的提法從2014年“堅持計劃生育基本國策不動搖，落實一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策”改為“推進計劃生育服務管理改革”。這被認為是本屆中央政府人口政策的戰略轉向，預示著限制生育的計劃生育政策將退出歷史舞臺。而3月10日，在十二屆全國人大三次會議新聞發布會上，關于這一政策最權威的回應是：現在沒有把“全面放開二孩”提上日程。全國人大調整完善生育政策，還有很多工作需要做，才能決定是否制定實施“全面放開二孩”政策。一是把“單獨二孩”政策完全落實到位；二是對“單獨二孩”政策“還要觀察一段時間”，以確保政策制定方面穩定、連續；三是進一步研究評估人口結構、分布情況、生存狀態和人口質量。“全面放開二孩”在立法和政策制定方面遭遇到時間和空間、理想和現實、理論和實踐、思維和存在之間的矛盾：即民間急切，國家謹慎；地方“熱”，中央“穩”。

由是觀之，在長期堅持計劃生育基本國策不動搖的前提下調整人口與計劃生育政策，已經關系到黨和政府、社會和公民個人的根本利益，涉及到憲法和法律實施以及黨和國家政策的制定貫徹與執行。是否有計劃、按年齡段或分地域逐步實施“全面放開二孩”政策，需要放在全面推進依法治國的大背景下進行分析。

“全面放開二孩”政策的法治依據

黨的十八屆四中全會《決定》提出，全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，在黨的領導下，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，促進國家治理體系和治理能力現代化。計劃生育政策作為黨和政府推行的一項公共政策，實施“全面放開二孩”的調整，既是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的體現，也符合法治的原則和精神。

“全面放開二孩”政策符合憲法和法律精神。《決定》指出，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。”我國《人口與計劃生育法》規定，提倡一對夫妻生育一個子女，符合法律法規規定條件生育第二個子女的具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常委會規定。這是實施“雙獨二孩”和“單獨二孩”政策的法律依據。但對于“非獨”家庭特別是70后“非獨”家庭，卻難以體現出“法律面前人人平等”的原則。當前，政策的效果低于預期，70后“非獨”家庭有強烈的呼聲、有生育期結束的壓力，民意有高漲的回應，“全面放開二孩”政策有法律和現實依據，符合憲法精神，理應提上政策的制定執行和立法日程。

“全面放開二孩”政策符合公平正義原則。《決定》指出，“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。”要全面推進依法治國，樹立憲法和法律權威，需要使法治成為全社會的信仰，還社會以公平正義。公平正義是法治的基本價值取向，尊重和保障人權是法治的基本原則。“公平”的最基本涵義和要求是“合理”，在社會生活的各個領域實現公共認可的平等即可視為“合理”。約翰·羅爾斯的《正義論》認為，“正義”是“否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數人的犧牲。”正義遵循平等自由原則和差別與機會平等原則。特別是人為主觀地造成的機會不平等、不公平和非正義，極易產生不公正感，導致生活滿意度下降，進而懷疑執政黨和政府的價值準則和制度體系，成為社會不穩定和矛盾沖突的隱患。“全面放開二孩”政策有利于彌合60后、70后和80后“非獨”家庭人為造成的不平等，還70后“二孩”生育機會，實現生育權平等，這符合社會主義核心價值觀倡導的公平正義原則。

“全面放開二孩”政策符合法治的原則。實現依法治國總目標，必須堅持法治“五大原則”，即堅持中國共產黨的領導、人民主體地位、法律面前人人平等、依法治國和以德治國相結合以及堅持從中國實際出發。無論是“雙獨二孩”、“單獨二孩”抑或“全面放開二孩”政策，均是在黨的領導、政府主導下，是憲法和法律范圍內的制度設計；以人為本、不斷滿足人的根本需要是人民主體地位在制度設計中的體現；生育權平等不但是人的根本需要，也是基本人權，是法律面前人人平等最直接的表現；而一個社會現實的健全的家庭倫理關系，維系適宜于道德生成的家庭倫理關系的政策，是培育家庭美德、個人品德、社會公德、職業道德，弘揚中華傳統美德的制度基礎，也是法治與德治之始與根本；從源頭上根除和化解社會矛盾和沖突的土壤，維持國家經濟社會和中華民族人口的可持續發展就是現階段中國的基本國情和最大實際。因此，“全面放開二孩”政策符合法治“五大原則”。

“全面放開二孩”政策完善

黨的十八屆四中全會《決定》從全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標出發，對科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法工作進行了具體部署，以法保障國家治理體系和治理能力現代化。“全面放開二孩”政策的制定執行，要求治理主體即黨委、政府、市場（企業）、社會組織和公民按照“共治”、“善治”的模式和黨委領導、政府立法、公民守法的邏輯進行。

加強黨對政府“全面放開二孩”政策立法的領導。黨的領導是依法治國的政治保障。堅持黨對政府立法的領導，體現了人民當家作主，彰顯以民為本、立法為民理念，從政治上保障了人民的根本權益，保證人民依法享有平等的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義。黨對“全面放開二孩”政策立法的領導主要體現在：一是政治保證。黨不僅僅代表著最廣大人民的根本利益，也代表著廣大黨員群眾的根本利益。黨對政府“全面放開二孩”政策立法的領導，就是要把人民群眾生育“二孩”的愿望匯聚成黨的主張，并通過法定程序使之成為國家意志，由國家政權機關實施，實現這一政策主動適應改革和經濟社會發展需要。二是立法監督。包括“全面放開二孩”在內的人口政策的制定調整，必須在黨的領導和監督下開展。國家衛計委制定的“雙獨二孩”、“單獨二孩”和“全面放開二孩”政策是否符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護，是否貫徹了公正、公平、公開原則等等，都要向同級黨組織報告，進入人大程序以后由全國人大常委會黨組向黨中央報告，接受黨的監督。

完善政府“全面放開二孩”政策立法的社會參與機制。良法是善治的前提，是社會參與的結果。生育權屬于公民的基本權利，保障公民權利公平、機會公平、規則公平的法律是國家重點立法領域。國家衛計委享有制定中國的人口政策的權力，必須承擔起“全面放開二孩”政策立法的責任，完善決策法定程序，健全社會參與機制，不能久拖不決。應開展政策的合法性審查；引入第三方評估機制，全面評估“單獨二孩”政策的實施效果和“全面放開二孩”政策的制定執行；開展由國家衛計委、人大代表、政協委員、群眾團體、社會組織、專家學者、社區代表等重大利益相關方參加的“全面放開二孩”政策立法協商，展開咨詢論證；拓寬國家衛計委與社會公眾溝通渠道，采用多種社會研究方法收集民眾意愿，健全互聯網絡公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，凝聚社會共識。按照政府信息公開要求和程序全面推進“全面放開二孩”政策的立法過程公開，公開國家衛計委及其各級工作部門的權力清單，“全面放開二孩”政策的法律依據、決策程序流程、進展情況、監督方式等信息都要向社會公開。加強對“全面放開二孩”政策立法的司法監督，由檢察機關督促立法過程中的違法行使職權或者不行使職權等行為。

全民監督“全面放開二孩”政策的立法實施。對憲法和法律權威的信仰來源于實施和全民遵守。要使憲法和法律成為保障自身權利的有力武器，就必須學法尊法守法用法。要使用憲法和法律來監督“全面放開二孩”政策的立法實施，保障生育的平等權。

當前，全社會后掀起學法尊法守法用法的熱潮。學法才能懂法，才能界定“全面放開二孩”政策的立法實施是否符合憲法和法律，抑或違法憲法和法律，借助憲法實施和監督制度來依法撤銷和糾正違憲違法的規定，糾正違憲違法行為；懂法才能監督“全面放開二孩”政策的立法實施，運用重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對人口與計劃生育政策的嚴重失誤或者依法應該及時作出決策調整但久拖不決造成嚴重后果的主要領導和相關責任人員進行責任倒查，追究法律責任。尊法守法用法就是當自身合法權益得不到保障或是受到侵犯，可以依法向人民法院提起訴訟，在司法活動中感受公平正義。

（作者為中共防城港市委黨校教研室副主任、副教授）

責編/張曉