城市社區規范化管理現狀及優化

朱鳳榮

【摘要】社區規范化管理是構建和實施社區管理價值目標和與之相適應的系統化管理機制體系的過程。但城市社區管理遇到新的瓶頸與問題，優化城市社區規范化管理理念與機制，從而進一步促進城市社區規范化管理系統化、科學化、法治化、民主化、人文化、服務化，有序化，顯得十分迫切。

【關鍵詞】城市社區 規范化管理 機制

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

社區規范化管理是構建和落實社區管理價值目標和與之相適應的系統化管理制度機制體系的過程。優化城市社區規范化管理就是通過建立以民主法治、平等自治、護民維權、友愛互助、有序安寧、文明和諧等為價值目標的城市社區規范化管理內在動力系統，以及與之相適應的相互支持、統一、系統性制度體系和機制。其本質在于：構建具有自我認知、修復、有序、可持續發展機能的社區運行機制。作為中觀層面的社區能否依法治理、能否形成和諧有序、持續發展的內生動力與合力，直接影響依法治國戰略的推進和國家凝聚力的提升。

我國城市社區規范化管理現狀分析

為了進一步了解城市社區規范化管理的現狀，我們對石家莊、邢臺等地的一些城市社區居民進行了調查。調研通過對城市居民新需求和典型社區規范化管理現狀進行調查，發現城市社區發展狀況與20世紀末相比，社區管理制度化水平不斷提高；社區安全保衛硬件設施日益改善；生活更加便利；社區居住生活環境日益優化，社區功能越來越豐富等。如居民對社區綠化美化滿意度是86%。對社區服務滿意和基本滿意度是63%。

但社區管理也遇到新的瓶頸與問題，主要集中在社區服務不足、居民安全感缺乏、社區依法治理等問題。例如：21%的居民因為供水、供暖、停車、社區環境等問題對物業服務不滿意，7%的人很不滿意，老舊小區的比例相對較高；35%的居民認為社區物業生活服務項目需要增加，服務質量需要提高；62%的居民認為社區缺乏居民互助型服務組織：51%的居民認為缺乏對志愿者等社會服務力量的有效組織整合和使用。對社區居民安全保障滿意度為38%。受訪者認為自己曾不同程度遭遇丟失財產、受到寵物狗襲擊或精神患者打擾；一些居民對社區內可能具有輻射性的設施安全性有疑慮；有些孤寡老人、空巢老人因為社區缺乏相應的關照機制等而缺乏安全感。居民缺乏有效的縱向和橫向溝通交流機制。72%的人認為物業公司對關系大多數居民生活利益問題做決策時，居民缺乏相應的知情權、參與權。68%的居民不十分清楚相關社區法律規定和居民的社區權利義務，不清楚居委會職責，居委會與物業、業主委員會、居民之間關系。一些居民不知道自己所在社區是否有業主委員會。因此，難以形成價值共識和社區規范化建設的合力。原因分析如下：

首先，城市社區管理主體對社區規范化管理存在認識誤區。一是對規范化管理主體認識的誤區。調查中發現，大多數居民認為社區管理者是政府、物業、居委會，卻把居民本身置于社區管理者之外。二是把規范化管理等同于制度化管理。社區規范化管理包含制度化管理，強調建立與明確的價值共識一致的、有效的系統化制度機制體系，使理念、目標、制度與標準不再是孤立的指令、零碎的規范。社區規范化管理的核心任務是在法治前提下的優化服務，切實保護居民合法權益和社區有序和諧發展，有效推進社區自我修復、改進、完善和有序、可持續發展。其本質特征是價值目標的明確性、要素之間一致性、系統性，管理的法治性、自治性、服務性、有序性、有效性、自我修復性等。但現實的社區管理中，常常把規范化等同于制度化，出現重制度輕系統化社區文化建設，重孤立、零碎、局部輕整體的、相互聯系的系統制度機制建設，重行政、市場化管理輕社區自治性管理。社區管理存在主體缺乏明確價值理念與共識。盡管相關法律賦予社區服務等職能，但因缺乏相應的專門人才和制度、設施相配套，難以發揮社區相關職能與作用。因此導致社區某些管理與價值追求錯位，制度機制系統化不足，社區不足不易修正。三是把社區文化建設等同于活躍居民業余生活。缺乏構建社區規范化管理有機體系的內在動力。

其次，缺乏清晰而系統化的有效管理的制度機制。一方面，社區法治水平低。表現在：社區主體對社區法缺乏了解掌握；社區法落實不足。社區機構職能和運行機制不健全。社區管理行政化、單一化，而自治組織不健全，居民自治性和居民合法權利落實不足。多數居民從沒有參與選舉居委會主任等活動，缺乏通過參與居民會議來參與決策、居民聽取居委會工作報告等居民自治的關鍵環節。缺乏落實依法治理的監督和評價機制。

另一方面，是社區相關法律法規亟需完善和創新。主要體現在：一是管理主體職責不明、社區法律之間缺乏銜接一致。例如政府與居委會關系，依據憲法的授權，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條，明確規定：居民委員會是基層群眾性自治組織。基層政府對居委會的關系為“指導、支持和幫助”關系。而基層政權對居委會進行哪些指導不十分清晰，居委會對居民進行那些指導更不清晰。二是現在大多數社區并沒有成立業主委員會，因為有些業主不清楚成立業主大會的意義和程序，或因其他原因而沒有申請成立。相關法律沒有明確賦予居委會就居民是否愿意申請成立業主委員會這一問題，進行意見征詢，對如何成立業主委員會進行指導的義務和職責。而《物業法》中卻明確規定了業主委員會對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規定飼養動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業費等損害他人合法權益的行為，有權依照法律、法規以及管理規約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失等法律權利、義務與職責。而沒有業主委員會，這些權利義務責任就沒有承擔主體。

再次，缺乏溝通、服務和對社區力量整合機制。一是缺乏對居民需求的了解溝通機制和引導機制。例如缺乏黨和政府、社區居委會、業主委員會、社區居民個體與社會志愿組織間順暢溝通機制，因而缺乏完善服務機制的動因。面對近些年城市社區出現高層火災、精神疾患者侵犯鄰居安寧權以及居民對生存環境的不安全因素的擔憂、參與不足等問題，難以通過及時溝通，從相關法律制度、管理體制機制等方面，就事關居民權益保護重大關切予以及時有效地回應和解決。二是缺乏社區居民自我服務的組織和機制。社區不能充分發揮社區居民主體作用和互助作用。一方面，僅靠市場、物業等遠遠不能滿足居民需要。由于市場的局限性，不是任何問題任何時間都能依靠市場解決的；另一方面，社區居民缺乏自我服務的主體性、主動性、組織性，政府、居委會缺乏相應引導。不利于居民日常問題的及時解決和化解其不滿情緒。三是對志愿者缺乏社會救助的整體引導。志愿者活動具有很強的自發性和盲目性，對志愿者缺乏社會救助的信息引導，以更好地發揮其作用。

最后，社區缺乏和諧發展的文化重構。在孤立而缺乏價值目標共識的環境中，難以形成推動社區和諧發展的內生動力與合力。重構社區價值共識、人文關懷，重建社區居民之間關聯性、歸屬感和凝聚力以及與之一致的制度體系和引導機制等就很重要。隨著城市社區的增加與發展，社區問題更加凸顯，居民要求改善社區現狀的要求更迫切，挑戰著現代化社區管理水平和整合能力。這需要從價值理念、管理機構設置、制度設計和居民素質等方面進行有理念、有目標、有制度、有計劃、有作為的規范化管理，創新和優化社區規范化管理體制機制。

進一步優化我國城市社區規范化管理機制與路徑

建立社區規范化管理內在動力系統。社區規范化管理價值體系與目標是要解決社區規范化管理為了什么、追求什么的問題，是克服困難、進行社區建設的內在動力系統與核心問題。共同的價值觀念和目標既是社區規范化管理的倫理依據，凝聚心力的精神力量，制度良性化的保障，更是有效實施規范化管理，形成社區自我的修復、持續和諧發展的動力源泉，促使自覺遵守社區法律法規、制度規章的思想情感基礎和前提。因此首先要明確社區價值目標和觀念。社會主義核心價值觀是構建我國當今城市社區價值觀的基礎。社區規范化管理與建設所追求價值理念應體現依法對居民主體地位和基本權利的維護，諸如民主法治、平等自治、護民維權、有序安寧等。從社區居民個人層面表現為：遵紀守法、愛區安鄰、尊老愛幼、互助友善、快樂祥和等。這是社區規范化管理的方向，更是社區和諧發展的內在動因。

建立和完善體現社區價值觀的系統性管理體制機制。首先，建立以社區自治為主，政府、市場、居民自治組織、社會力量共治體制。克服行政或市場力量唱獨角戲，而忽視居民主體地位，社會力量邊緣化、低效化等弊端。明確社區治理主體，充分發揮政府、市場、居民和社會力量的主體性和服務性作用。如建立起居民、居委會、業主委員會、物業公司以及社會之間聯系的聯席會議制。對于關涉大多數居民利益的問題，要通過聯席會議征求居民等相關方意見、并進行協商決策制度。

其次，構建和完善符合共建體制的社區系統化法律制度體系和落實機制。一是進一步完善社區法律制度，理順社區管理主體間權利義務關系，建立社區管理主體之間的關聯性機制。二是建立和完善制度落實機制，提高社區自治水平。中央編譯局研究員俞可平認為，社會自治是人民群眾當家作主的最直接的形式，是社會主義民主政治的基礎和重要特征，是還政于民的現實途徑。因此，落實社區自治權、居民參與權；明晰和落實居民遵紀守法、服務社區等義務；落實黨委政府對居委會的指導義務；落實社區自我教育服務的職能等，對維護居民合法權益，提高社區依法民主治理水平意義重大。三是要構建統一、系統的社區法律體系。為了克服社區法律分散、零碎，不系統，甚至相互沖突的弊端，在社區不斷發展，居民權利意識不斷增強和依法治國的背景下，構建統一系統的社區法十分必要。這不僅有利于社區法律的系統化、一致化，還有利于社區法的豐富與完善，以更好適應社區新情況、新需要。例如，應賦予社區居委會對經常侵犯鄰居生活安寧權的精神患者，據不同情況予以申請專業救助的職能和責任；賦予居委會代表受害人尋求其監護人履行監護義務和損害賠償責任等。在民事訴訟中，賦予居委會作為受精神患者侵犯合法民事權益的多個居民的訴訟代理人的權利。克服居民各自為戰和不利于居民權益及時維護的弊病，切實保障居民合法權益。在婚姻和精神衛生法領域，要明確監護人對影響他人正常生活的輕度心理精神患者的監護義務和責任。建立涉及居民利益重大問題社區咨詢制度和聽證制度等。四是構建落實社區制度的保障機制。如建立監督檢查機制等，沒有制度的落實，就沒有規范化管理，沒有社區自治功能的實現就沒有居民主體性發揮，居民權益就難以保障。

構建和完善溝通與服務機制。首先，建立溝通合作機制。建立和完善社區與黨和政府與社區組織和居民之間、市場與社區之間、以及社區內部順暢溝通合作平臺和機制。一是建立社區與政府、社會其他相關部門的聯系機制，如就社區矯正工作、社區精神患者救治服務等問題與公安部門、與醫院之間建立溝通機制等。二是建立社區與相關心理咨詢機構、家政公司、種植園等市場主體之間聯系服務機制，有利于為居民提供安全放心的服務。三是建立黨委政府、兩會代表、居委會、物業、居民之間溝通機制，讓社區成為領導和代表密切聯系群眾、關注民生、上下溝通、征求意見、獲得支持指導的基地。開辟更多居民有序表達訴求的通道，相關部門才能及時了解社情民意，及時發現解決問題，完善制度，強化服務，保護居民權益。四是建立社區內部溝通機制。建立居委會、物業、居民之間、以及社區各單位之間定期溝通、問題解決機制。如建立社區網站，實現居民與居委會、物業以及上級民政部門的及時直接信息溝通，促進社區管理現代化、信息化。建立不同層次定期會議溝通制。建立居民小組代表與業主委員會，業主委員會與居委會、物業等部門，居委會、物業、業主委員會與居民大會，民政等政府部門與居委會、業主委員會之間的溝通會議等溝通機制。建立涉及居民利益重大問題的聽政制度。

其次，建立完善服務機制。一是建立社區黨組織服務機制。社區黨組織是社區價值追求的守護者，是社區黨員隊伍的建設者，是社區發展方向的把握者和社區制度機制的監控者和踐行者，更是社區的信息收集者和服務者。黨組織應通過黨員會議或黨員定期服務活動，及時確切掌握社區居民的需求、存在的問題，因此要重點做好上下溝通的疏通工作，信息的收集和研究工作。二是建立居委會指導機制。居委會應設專門人員征詢居民意見建議，例如多數居民有成立業主委員會的意愿，要指導居民按照法定程序成立業主委員會，充分發揮業主委員會的作用。指導社區教育組織、居民自我服務組織、服務社區志愿者制度的建立；指導建立社區安全、社區矯正、健康服務、法律心理咨詢等與公安部門、社區外醫院、咨詢機構的經常性溝通聯系制等。三是建立社區內部服務與互助機制。由居委會發起，居民小組代表組織，居民自愿報名，建立空巢老人服務隊，社區安全巡邏隊、環保、法律宣傳、身心健康等義務服務組織；建立服務隊管理組織和辦法，義務管理社區服務人員及活動，參加志愿服務人員可通過記錄服務時間或次數等方式，獲得同等服務的機會，以激發服務者積極性，保障服務可持續性。

建立對社區管理主體的教育制度和機制。建立和完善社區管理者的教育培訓制度。通過參觀、研討等方式，培訓其社區工作方法和服務意識，教育居委會成員認清社會變革帶來的社區建設目標和管理方式等巨大變化、提高社區管理者對城市社區規范化管理認知水平、培養和提高居委會成員法治素養、培訓其服務社區的知識和技能、提高社區管理主體依法管理、研究創新、解決實際問題的能力。同時，通過大學、職業技能培訓等方式，加快培養社區法律咨詢、法律調解、社區心理咨詢、社區矯正等具有專門知識和技能的專業人才。通過實踐中傳幫帶培養具有現代管理理念、民主、法治、服務精神和能力，具有善良、熱情、耐心等職業品質的高素質人才，提高社區工作職業化程度。居委會應擔負起教育居民的任務。通過居民會議、樓長會議、居民小組會議、墻報、網絡等形式，加強居民對法定社區權利義務責任、社區價值追求的熟知；居委會要為居民參與學習與教育活動搭建平臺，吸引社區內法律、教育等專門人才參與社區教育活動。

建立社區評價激勵機制和經費保障機制。一是建立社區評價和激勵機制。如建立優秀社區評比與榜樣引導機制。由政府管理部門、社區居委會代表、居民代表組成評委會，公開評比程序、過程和結果。由居民代表組成評委會，評選最受歡迎的居委會委員，先進志愿者，社區法治人物等。由全體居民作為評委，評出物業公司最佳服務者等。建立為社區發展做出貢獻的優秀人物功德錄，以銘記和弘揚其精神。

二是建立統籌與自籌相結合的經費保障機制。建立健全以省市補助、區級統籌、居民與社會捐助和社區非盈利性收取相關服務費用相結合的基層組織經費保障制度。以保障社區規范化管理活動的正常有效展開。

（作者為石家莊學院副教授；本文系2014河北省科技廳計劃項目結項成果，項目編號：14457659D）

責編/張曉