三峽城市群發展政府角色定位研究

韓永軍　許倍慎

【摘要】政府在參與式治理中的角色定位應該是引導者、服務者和合作者。三峽城市群發展是長江經濟帶國家戰略的重要組成部分，能夠有效地填補“長三角-長江中游城市群-成渝城市群”的真空。政府不同的角色定位便于充分發揮政府、市場和社會的積極因素，促進“一江一帶”的產業發展新格局，推動以宜昌為中心的三峽城市群的發展。政府能力建設是參與式治理中政府角色定位的關鍵，包括制度能力、網絡治理能力和公務員勝任力建設。

【關鍵詞】三峽城市群 政府角色 網絡治理 參與式治理 政府能力建設

【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A

問題的提出

參與式治理（Participatory Governance）①是政府未來的治理模式之一。參與式治理可以提高政府公共服務水平、優化政府部門與其它部門（如企業組織、非政府組織）的關系、深化民主改革進程和增強政府責任感。參與式治理來源于參與式民主和治理理論兩大理論基礎，既強調治理過程中企業組織和非政府組織等治理主體的參與，又強調政府、企業組織和非政府組織等不同治理主體之間的互動與合作。參與式治理不僅僅限于公共政策領域，還包括與公共事務相關的相關利益方（如公民、團體）和政府一起決策、分配資源和合作治理。②參與式治理的興起是治理理論的邏輯深入，也是地方治理實踐的必然推動。

參與式治理強調政府與企業組織（市場）、非政府組織（社會）和公民的互動與合作，并不意味著政府責任的削弱和政府角色的缺位，相反有效的參與式治理更依賴于政府角色定位和政府能力建設。參與式治理的有效發揮依賴于兩個核心要素：一是其它主體有意愿，也有能力融入參與式治理；二是政府愿意并能夠實踐參與式治理，并具有一定的執行力。轉型時期的中國，民主的培育和成長需要一個過程，很大程度上需要國家的主導，也決定了我國政府的責任所在。另外，經濟與社會的發展也是民主成長的內在動力，需要國家的積極反應，也應該予以重視和發展。

三峽城市群是我國城市體系的重要組成部分。解決三峽城市群經濟發展所面臨的問題，對擺脫目前世界城市群經濟發展困境，促進未來城市群實質性推進顯得尤為重要。在全球化和大數據時代背景下，以“世界水電之都”、“三峽璀璨明珠”之稱的宜昌為首的地方政府如何引領三峽城市群演變成具有區域發展模式和空間組合模式的全球性意義城市，以其足夠的產業集聚和經濟規模參與全球性競爭、重新分工和合作的戰略需要顯得尤為重要。參與式治理對于政府在三峽城市群發展過程中的角色界定，促進不同政府之間的合作以及政府與其它主體的合作和互動具有較強的理論導向和實踐意義。

政府角色定位：參與式治理的核心

當前我國行政改革的核心是轉變政府職能，包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能③，同時該下放的權力堅決放給市場和社會。參與式治理是一個賦權的過程，即政府要將相關權力下放給相關利益方的市場和社會。政府、公民、市場的角色應該重新評估，使得三者都能積極活躍地參與到治理中來。如何下放，下放多少？這些都取決于政府在參與式治理中的角色定位。參與式治理也是一個網絡治理的過程，市場和社會有效參與的前提是政府的有效支持。一方面，政府的角色定位有利于參與式治理執行；另一方面，政府能力建設有利于參與式治理的實現。

參與式治理的必要性保障：政府角色定位。從西方行政發展史來看，政府的角色經歷了三個階段的轉變：劃槳者（控制者）、掌舵者和服務者。政治行政二分法和價值中立的原則堅持行政就是國家意志的執行。政府就是劃槳者，包攬一切公共事務；新公共管理理論強調政府應該是掌舵者，主張政府權力下放，交給市場和社會管理；新公共服務理論認為，政府作為掌舵者，仍擺脫不了控制社會和市場的陰影，不應該掌控其發展方向，而是應該基于價值的共同領導幫助公民表達和滿足他們的共同利益。因此政府角色應該定位于服務者。政府應該通過議程安排，將相關利益方召集起來，促成問題的有效解決。

當代社會中，政府的職能正在逐漸演變，政府角色應該重新定位，強調互動和參與。④政府角色應該轉變為引導者、服務者和合作者。政府不以理性經濟人的自利選擇變為對話和共同價值的委托代理人，而是尊重公民權，與市場和社會共同分享權力。⑤作為引導者、服務者和合作者，一是政府創造公共價值并保障讓公眾參與公共政策的制定過程；二是促成一個包括非政府組織、公民、企業等相關利益方構成的參與網絡，制定相應的參與規范，培訓相關的參與技能；三是提供參與機會，引導公民成為積極的參與者。

參與式治理有效性實現：政府能力建設。政府在參與式治理的模式中，應該擺脫科層制的組織模式和控制者的政府角色，建立引導者、服務者和合作者的組織環境，必須加強政府外部能力建設，推進政府治理能力的現代化。參與式治理強調市場、公民的參與與合作，主要體現在政府外部能力建設上，故在此不對政府內部能力建設一一贅述。參與式治理是政府、市場和公民多元主體的自組織網絡，并相互作用、相互依賴、互惠互利。政府應該具有網絡治理能力。⑥政府能力建設是參與式治理中政府角色定位的關鍵，包括制度能力、網絡治理能力和公務員勝任力建設。

制度能力建設包含信息公開制度、市場和公民的參與制度和完善的政府回應制度建設。信息不對稱是制約市場和公民參與治理的主要障礙。參與式治理的首要原則就是公民能夠獲得完備的信息。公民參與是參與式治理的主要渠道。參與制度要求政府積極主動地提供各種渠道以及各種參與方式，讓利益相關者積極參與到治理中來。政府應當對公民和市場的參與建立回應制度，以鼓勵公民和市場的有序參與。網絡治理能力由三種主要的能力構成：識別和整合利益的能力、協同合作的能力和參與網絡化治理的能力。參與式治理治理主體的多元化也必然導致利益訴求的多樣性和差異性，并不完全具有一致性。政府需要進行有效識別和積極整合，建立良好的溝通協調能力。另外，政府要積極創造環境，規避參與主體和外部環境的不穩定因素，建立有序的參與式治理。政府公務員的勝任力建設要求政府人員遵循公共倫理價值，做好服務者的角色及與之相適應的制定參與決策的能力。

三峽城市群發展的政府行為策略：參與式治理

“三峽城市群”，是指位于長江中上游結合部，包括湖北宜昌市、荊州市、荊門市、恩施土家族苗族自治州、神農架林區和重慶萬州在的內城市組群?！叭龒{城市群”擁有宜昌、荊州、荊門3座大城市，其中宜昌正快速向現代化特大城市邁進，到2020年將達到200平方公里、200萬人；擁有恩施、宜都、當陽、枝江、鐘祥、松滋、洪湖、石首、萬州等規劃建設中的中等城市。三峽城市群具有山地、丘陵、平原、峽谷等多種地形地貌，總體以山地為主。屬于亞熱帶季風氣候區，氣候溫暖濕潤，四季分明，陽光充足，雨季集中在夏季。

三峽城市群按照地理空間分布構成了一個有機聯系的整體，山同脈，水同源，民同俗，經濟同質，文化同根，⑦是三峽區域城市化水平的集中表現。三峽城市群主要位于或緊鄰長江黃金水道中上游、滬蓉高速的樞紐區域，是長江經濟帶中上游結合部，是三峽區域社會組織的網絡單元，是三峽區域經濟發展的高級組織形式。其中宜昌是三峽工程所在地，著名的水電旅游之都，區域性的交通樞紐中心。

三峽城市群發展是長江經濟帶國家戰略的重要組成部分，能夠有效地填補“長三角—長江中游城市群—成渝城市群”的真空。如何促進和推動三峽城市群的發展彰顯了政府角色和政府能力在參與式治理中的重要性。政府不同的角色定位便于充分發揮政府、市場和社會的積極因素，促進“一江一帶”的產業發展新格局，推動以宜昌為中心的三峽城市群的發展。

政府是三峽城市群發展的引導者、服務者和合作者。在三峽城市群的建設中，政府就是引導者、服務者和合作者。角色扮演來源于社會學理論，是角色定位的關鍵。三峽城市群的發展不是自下而上的過程，相反，政府是最積極的推動力量。在全球化和大數據時代背景下，以“世界水電之都”，“三峽璀璨明珠”之稱的宜昌為首的地方政府如何引領三峽城市群演變成具有區域發展模式和空間組合模式的全球性意義城市，以其足夠的產業集聚和經濟規模參與全球性競爭、重新分工和合作的戰略需要顯得尤為重要。盡管有三峽大學、中共宜昌市委員會政策研究室及宜昌市政府發展研究中心等科研機構的前期學術準備和可行性研究報告，但是無論是三峽城市群議題的選定、民主決策的落實還是參與式論證，無不體現著政府的推動和引導作用、服務能力和合作意愿。

建議政府牽頭，成立三峽城市群發展協調委員會，促進政府、市場、社會的合理角色分工，充分發揮并保證市場在資源配置中的決定性作用。創新城市群經濟的產業結構發展模式和經濟空間布局結構模式。積極將三峽城市群融入長江經濟帶國家戰略，自覺承擔起長江經濟帶建設的責任，填補“長三角—長江中游城市群—三峽城市群—成渝城市群”等長江經濟帶的真空。

充分利用政府的角色定位，積極發揮市場和公民參與三峽城市群發展的積極性。網絡化治理理論建立在傳統的三種治理理論之上，即由“庇古稅”為基礎的政府規制理論、基于產權理論的排污權交易理論和埃莉諾·奧斯特羅姆提出的基于“公共池塘”小規模自主治理理論。城市發展的區域性、開放性和公共性，單純的依靠市場機制、科層機制和小規模自主治理理論都無法為城市群經濟發展提供有效的分析框架。尋求新型的經濟發展模式是理論和實踐發展的客觀必然選擇，既要有“看不見的手”和“看得見的手”，也要“牽手”（組織間協調），充分發揮政府、市場和社會的積極作用。

對于傳統的發展模式而言，網絡化治理對發展主體、發展手段、發展方法等方面進行了拓展和深化，主要特點在于；一是發展主體多元化，把政府主導的經濟發展模式轉向為政府、市場、企業、社會組織、公民為多元主體的共同參與發展模式，發展結構也由垂直科層制向扁平化的發展結構轉化；二是發展方式的多元化，不拘泥于某一單純的發展方式，多種發展方式并舉，共同推動三峽城市群的發展；三是發展目標的一致性，促進城市之間的合作與信任，在滿足各城市發展的同時，最終實現城市群社會發展和公共利益的最大化。

市場方面：堅定市場資源配置的核心理念，推動三峽城市群可持續發展。堅持“市場主導、戰略互惠、資源互補、行業互動”的發展模式⑧。我國加速城市化進程和全面融入全球經濟體系，推動我國城市群經濟將從板塊化向網絡化發展，這在客觀上也要求通過全方位的整合來形成合理分工、有序競爭、緊密聯系和協同合作的城市群經濟發展機制，這就要求對城市群經濟發展的研究必須以其本質內涵為目標，兼顧經濟發展“質”和“量”的一體化機制。

社會方面：成立三峽城市群經濟合作促進會，充分挖掘社會資源和社會資本的潛力，為三峽城市群提供良好的社會發展環境。大力發展與世界水電之都、世界旅游名城、水利電力梯級開發的世界研究中心、循環經濟（可持續性發展）和綠色生態農業產業的示范基地（茶葉、柑橘）、民族文化產業的示范基地、現代物流業等有利于環保的相關產業，廣泛吸收社會資本，大力推進科技創新。以長江經濟帶為發展主軸，以“六大千億產業”為重點，積極承接產業轉移，打造具有國際水平、宜昌特色的產業集群。宜昌要打造“三峽城市群”，作為長江中游城市群、成渝城市群之間次一級的城市群，發揮對整個長江經濟帶的銜接作用，承擔著集聚、輻射、帶動成渝經濟圈和武漢經濟圈之間400多公里“經濟發展空白地帶”的歷史性發展重任，做長江經濟帶和全國重要的綜合交通樞紐和物流中心、做東部沿海產業轉移的示范基地、做三峽城市群的中心城市。

要把宜昌市建設成為三峽城市群的核心增長極。宜昌市是長江中游城市的重要支點，是中國長江三峽中西陵峽的起點，是湖北省域副中心城市之一，是長江中上游區域性中心城市，也是挑起成渝經濟圈和長江中游城市圈之間的重要支撐點，地理空間位置十分優越。宜昌是長江經濟帶發展的重要支點，主要經濟指標居于中部地區同等城市第二、長江沿線同等城市第四，主要經濟指標增幅領先全國全省、領先中部地區和長江沿線同等城市⑨，是三峽城市群發展和中部崛起的關鍵所在。隨著宜昌特大城市建設步伐的加快，宜昌將是我國長江經濟帶發展中最有潛力、最具競爭優勢的三峽城市群核心增長極。

結語

參與式治理并不意味著政府的退出和弱化，而是現代政府公共治理理論發展的必然體現。新的治理模式必然推動著政府職能的進一步轉變，轉變治理方式，激發市場和社會的活力，推動國家治理體系和治理能力的現代化。政府作為引導者、服務者和合作者，是一種全新的治理模式。政府的參與式治理必將為三峽城市群的發展提供強有力的理論支持和現實需求。

（作者分別為三峽大學法學與公共管理學院副教授、公共管理系主任，三峽大學法學與公共管理學院講師；本文系湖北省科學技術廳重大項目“湖北經濟新的增長極：三峽城市群發展戰略研究”的階段性研究成果，項目編號：2014BDF037）

【注釋】

①[美]彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明譯，北京：中國人民大學出版社，2005年。

②陳剩勇：“參與式治理研究述評”，《教學與研究》，2009年第8期。

③家行政學院課題組：“以職能轉變為核心推進行政體制改革”，人民網，2013年6月21日，http：//theory.people.com.cn/n/2013/0621/c207270-21927907-2.html.

④[美]哈登特：《新公共服務》，丁煌譯，北京：中國人民出版社，2010年，第25頁，第111頁。

⑤[美]史蒂芬·戈德史密斯：《網絡化治理》，孫迎春譯，北京大學出版社，2008年，第135頁。

⑥瑞蓮等：《中國流域治理研究報告》，上海：格致出版社，2011年，第288頁。

⑧中共宜昌市委政策研究室：“宜昌建設現代化特大城市的戰略決策與實施”，三峽宜昌網，2014年5月6日。

⑨何偉軍：“以現代化特大城市的姿態擔當三峽城市群崛起的脊梁”，《三峽日報》，2014年5月19日，第1版。

責編/王坤娜