樞紐型社會組織管理體系構建

姜文靜　張紅霞

【摘要】社會的發展與進步離不開社會組織的日趨成熟和不斷壯大，樞紐型社會組織的誕生恰恰迎合了這一背景。筆者分析了樞紐型社會組織的重要作用、構建樞紐型社會組織管理體系對整個社會結構優化的重要意義并結合河北省具體情況，提出操作性強、可靠全面的對策，以期能夠為相關理論研究部門提供參考和借鑒。

【關鍵詞】河北省 樞紐型 社會組織 管理體系

【中圖分類號】D632.9 【文獻標識碼】A

不斷加強社會管理與創新，增強社會組織的創造性和凝聚力，從而帶動整個社會向前、向好發展，是黨中央高瞻遠矚、科學把握當前國內外形勢所做出的英明決策。其中，加強社會管理的核心工作便是要做好社會組織的管理工作，構建一個科學有序、嚴謹細致的社會組織管理體系，引導各類社會組織規范化發展，因勢利導地為不同類型的社會組織提供合適恰當的資源配置機制。此舉既可以充分發揮社會組織的積極性、主動性和創新性，還可以彌補政府調控和市場競爭帶來的諸多不足，滿足社會的多樣化需求，為政治建設、文化建設、經濟建設、社會和生態文明建設等奠定良好的社會基礎。

樞紐型社會組織正是在這一背景下應運而生，以期協調各類組織之間的關系，致力于實現社會的和諧有序發展。接下來，筆者就將著力闡述樞紐型社會組織的獨特內涵、典型特征及其對社會發展的重要意義。

樞紐型社會組織的獨特內涵與典型特征

長期以來，國內相關部門對社會組織的界定和管理相對松散、混亂，僅僅從稱謂上看就存在“非營利組織”、“非政府組織”、“民間組織”、“志愿者組織”等一系列不同稱呼。這一方面既體現了國內在社會組織管理與統籌方面所欠缺的一定程度的規范化、專業化，另一方面也折射出了管理部門對社會組織的重視程度不高、沒有充分意識到社會組織尤其是骨干社會組織在統領社會經濟發展、促進社會和諧、實現全面發展等方面具有的重要意義。

隨著社會的全方位發展和人們理念的不斷向前，我們逐漸認識到了社會組織在促進全社會和諧發展中的重要作用，于是從成為概念到政策計劃相繼出臺了一系列的可行性措施。黨的十六屆六中全會首次提出了“社會組織”的概念，兩年后北京市社會工作委員會又提出了具有前瞻性的“樞紐型社會組織”的概念，該概念指出：樞紐型社會組織是由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用，在業務上處于龍頭地位，在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織?！皹屑~型社會組織”這一概念的典型特征主要體現在以下幾個方面：

第一，樞紐型社會組織具有合理合法性。與其他滋生于灰暗地帶甚至是在違法環境中產生的社會組織不同，樞紐型社會組織因其承擔了引領、示范作用，因此絕大多數的樞紐型社會組織都是由官方成立或有官方背景，如河北省殘疾人聯合會等。再有即便一些樞紐型社會組織不具有官方背景，但因其在行業內部具有引領、規范作用，也因此具有過硬的合法性，如河北省鎖具安全服務協會。不論哪類組織，都能夠在遵守法律法規和行業條例方面對一般社會組織起到統籌協調、引領規范的顯著作用。

第二，樞紐型社會組織具有資源整合性。比之一般的社會組織，樞紐型社會組織無論在內在規模、內容涵蓋方面，還是在影響力和輻射力方面都更寬廣、深厚，其可支配的人力、物理、財力、公共資源等諸多方面更為優厚，因此各類社會組織在其支配和指導下也就能更好地對現有資源進行資源配置，從而可以實現資源的合理利用和效率的提升。

第三，樞紐型社會組織具有典型代表性。眾所周知，社會組織涉及我們生活的方方面面，其準入門檻也相對較低，因此現階段各類形形色色的社會組織如雨后春筍般涌現。在魚龍混雜的場面之中，其中絕大多數是一些代表社會發展潮流的新興社會組織，但也不乏一些偷偷鉆法律空子、對社會極具危害性的投機社團。因此，相關部門在確定某一行業的樞紐型社會組織時要充分考慮到該社團的自身定位、輻射力和影響力，因地制宜地選取適合的社會組織，促進其自身好轉的同時并能夠帶動行業的發展壯大。例如，我們在文學領域選取樞紐型社會組織時，如果僅僅選取代表當今發展潮流的網絡文學協會就顯得較為片面，其執行力和影響力也都略顯不足，而文聯則能更好地擔負起這一職責。

建立樞紐型社會組織管理體系的重要意義

從宏觀角度來看，樞紐型社會組織管理體系的建立和完善可以從根本上改變當前我國社會組織管理中政社不分、管理混亂的格局和社會組織發展不充分、相關部門服務不到位的弊端，有助于促進社會組織充分發展和社會有序向前，可以為社會主義建設打下良好基礎，進而帶動整個社會平穩、較快、全面發展。具體到微觀層面，樞紐型社會組織管理體系的建立和完善的意義主要體現在以下幾個方面：

首先，樞紐型社會組織管理體系的建立、完善和發展有利于建立政社分離、管辦分開的新型機制，確保社會組織發展的獨立化、專業化和規范化。長期以來，我國在社會組織管理方面一直沿用計劃經濟時代的管理體制，即社團組織由政府發起倡議建立，建立之后又要接受政府的指導，甚至極個別的社會組織直接由政府出面管理，社會組織在很大程度上起著“二政府”的作用。這種政府部門和社會組織不分離、管理混亂的管理體制在很大程度上滯后于形勢的發展和社會組織的獨立原則，這一不適應市場經濟的迅猛發展的原有體制亟待變革。有鑒于此，相關部門積極吸收、借鑒、創新先進國家和地區在社會組織管理方面的經驗，提出了建立“樞紐型社會組織”管理體系的大膽想法，加快了政社分離、管辦分離的速度，逐漸將業務職能部分與行政管理部門相剝離，有利于提升社會組織的工作效率、減少官僚化作風、體現專業意識和服務特色，實現社會組織的規范發展、專業發展。

其次，樞紐型社會組織管理體系的建立、完善和發展有利于增強社會組織管理的有效性和針對性，提升管理效率和資源優化配置。樞紐型社會組織大多是本部門、本地區、本行業內部具有典型性和代表性的社團組織，同時其自身的綜合實力和業務能力也都名列前茅。加之該類組織一般都工作、戰斗在本行業第一線，對行業動態、時代潮流和最新發展趨勢都能從宏觀上進行及時、全面、有效的把握，因而其做出的決策和決定也有很強的針對性和可行性。尤其是與政府的相關職能部門相比，這一點最能體現樞紐型社會組織的優勢。因此，由洞悉行業內部情況的樞紐型社會組織來統籌規劃該行業的發展，減少了盲目性、失誤率，提升了準確性，確保了決策、行動能夠在第一時間及時有效地傳達并落實到工作中去。同時因地制宜地結合自身特點對行業內部的社會資源進行了整合和規劃，在很大程度上可以降低資源浪費、增強針對性和有效性。

再次，樞紐型社會組織管理體系的建立、完善和發展有利于為廣大社會組織的發展提供保障和支撐，解決他們發展的后顧之憂。與普通社會組織相比，樞紐型社會組織的從機構建制到人、財、物的儲備等方面都具有較大優勢，在本地區、同行業中居于領先地位。他們在自身不斷壯大的同時，可以為同類型、本地區的其他相對較小的社會組織在項目、資金、科技、人力等方面提供支持和保障，從而促進本行業的公共社會資源共享，加快這些中小社會組織發展的同時也有利于孵化、催生一系列新型的社會組織，對帶動行業發展和整個社會結構的優化都具有重要的作用。

最后，樞紐型社會組織管理體系的建立、完善和發展有利于加強對各種不同社會組織的監管，促進社會組織積極向上、健康有序發展。樞紐型社會組織的規章制度較為健全、發展思路清晰明了，又因其創新力、執行力、抗風險力較強，因此能夠迅速適應市場環境的變化，并在日漸激烈的市場競爭中不斷發展壯大。反觀一些普通的社會組織，不僅在組織規模、發展速度方面存在劣勢，更重要的是其在民主管理、財務透明、內部制度等各方面都存在較為明顯的漏洞，極其容易遭遇信任危機而遭到淘汰。而樞紐型社會組織則恰恰可以發揮其在引導、扶植中小社會組織方面具有的得天獨厚的優勢，可以促使他們由小變大、由弱變強，并在激烈的市場環境中逐漸站穩腳跟，對整個社會的和諧發展也極具意義。

構建河北省樞紐型社會組織管理體系的對策

截止2013年底，河北省已有注冊登記民間組織近20000個，其中社會團體13517個，基金會28個，民辦非企業單位6219個。其中社會團體中，省級736個，市級2699個，縣級6082個；基金會省級登記21個；民辦非企業單位省級196個，市級1423個，縣（市）區級3500個。要想管理規模如此龐大的社會組織就需要構建一個有效、全面、有針對性的社會組織管理體系，其核心便是要打造樞紐型社會組織。因此，筆者將結合河北省的具體情況，著重分析河北省構建樞紐型社會管理體系的對策和措施。

第一，建立綜合全面、客觀有效的遴選機制，保證樞紐型社會組織的權威性和實效性。提前認定一批能夠發揮核心作用的樞紐型社會組織是構建該體系的前提，也是這一體系能否健康運轉的關鍵和核心，這是一項復雜、專業、艱巨的系統任務。為確保遴選的樞紐型社會組織的權威性和代表性，如果單純依靠政府的力量則很難做到，需要相關部門打破原有的思維定勢、突破常規來思考問題，在遴選程序、遴選機制方面做文章，確保遴選工作的科學性、全面性。具體說來，可以分為以下幾個環節：一是政府相關部門牽頭成立確定樞紐型社會組織的遴選機構和機構相關的組成人員?，F階段，我們在社會管理方面仍舊實行雙重管理體制，即在確定樞紐型社會組織時既要考慮到政府相關部門的意見，同時也要采納相關專業技術部門的意見，而在二者之中往往沒有輕重、主次之分，容易造成矛盾。因此，確定相關遴選機構和組成人員時，相關部門要統籌協調，在充分考慮專業人員、主管部門意見的基礎上，也要不忽略本領域內社會組織的利益，確保他們的積極性和主動性，從而為遴選機制的實施奠定良好的外部基礎。

二是發揮社會組織管理研究人員積極性，評估劃分社會組織發展領域。受限于現行的管理體制，還有相當一部分社會組織游離于政府主管部門和業務主管單位的視線之外，考慮到這些沒有在政府主管部門登記的社會組織所具有的隱蔽性、復雜性，一定要發揮非政府工作人員尤其是要發揮社會組織發展研究人員積極性，展開調查性研究，摸清各領域內社會組織發展節本情況，為評估劃分社會組織發展領域提供參考。

三是為公平公正考慮，也為了避免該項工作的暗箱操作，組織部門有必要專門聘請獨立、專業、公正的第三方機構為樞紐型社會組織的潛在候選對象進行全面考察和監督，以期能夠對整體狀況有一個全面詳實的掌握，掌握第一手的相關資源，能夠為及時、公正、客觀地做出決策提供保障。同時，相關部門還要因地制宜地建立相關制度保障機制，以此來保證遴選的過程的客觀公正，就要在程序上避免政府主管部門意志的干擾，需要借用第三方的專業人士進行考察，這樣可以為遴選樞紐型社會組織提供客觀依據。

第二，建立管理樞紐型社會組織的法規，確立樞紐型社會組織相關方的行為邊界。一是征求與樞紐型社會組織相關方的意見。政府主管部門、樞紐型社會組織的業務主管單位、其他非樞紐型社會組織都是與樞紐型社會組織有關的利益相關方，他們對樞紐型社會組織有著不同的期望和要求，制定規范樞紐型社會組織的管理法規或政策時，要充分考慮上述各方的訴求，絕對不能單純地從政府主管部門的管理需要出發，忽視其他要求。

二是在法規中要明確界定政府主管部門、業務主管單位與其他非樞紐型社會組織的關系。樞紐型社會組織是由官方確立，因此其與政府機關的關系相對親密，盡管如此，樞紐型社會組織應認清自身性質，準確、客觀地做好自身定位，在保持同政府機關友好關系的基礎上，大力開拓同其他非樞紐型社會組織的對外關系，充分發揮好自身在業務帶動、行業指導方面的積極作用。政府部門、樞紐型社會組織以及非樞紐型社會組織這三方應充分協調好關系，各司其職、密切配合，在具體工作中做到“既不失位、又不越位”，為開創良好工作格局打下堅實基礎。唯有如此，以上各方才不會因推諉扯皮而出現對社會組織管理的真空，否則將影響樞紐型社會組織作用的發揮，影響其他社會組織的發展。

第三，制定落實樞紐型社會組織建設規劃，提升樞紐型社會組織各項能力。一是對樞紐型社會組織的核心能力進行理論探討，明確樞紐型社會組織建設的重點。受現有科研水平制約，樞紐型社會組織本身應該具備什么樣的能力，學界的探討還不多，在實踐方面也不夠多。制定樞紐社會組織建設規劃首先要抓住這樣一個重要問題，組織相關領域的專家進行詳細調研，并在此基礎上梳理樞紐型社會組織的核心能力，確立樞紐型社會組織建設的重點方向。

二是引導多種社會資源對樞紐型社會組織發展的投入。樞紐型社會組織在現行雙重管理管理體制下獲取資源的途徑有限，更多的是依靠政府主管部門和業務主管單位，這種資源來源的單一性往往使得樞紐型社會組織對政府主管部門業務主管單位的依賴程度比較深，造成政府主管或業務主管單位對其具體行為干預比較多，從而削弱了樞紐型社會組織在本領域影響力、號召力，削弱了樞紐型社會組織的自主性。因此，在建設樞紐型社會組織的過程中，要積極提供政策便利，破解樞紐型社會組織各類資源來源的單一性，鼓勵與樞紐型社會組織相關的各方積極為其提供資源支持，實現樞紐型社會組織資源來源的社會化。

三是規范政府主管部門與業務主管單位的管理行為，確保樞紐型社會組織建設的主體性。樞紐型社會組織作為政府治理社會組織發展的抓手，毫無疑問政府主管部門、業務主管單位都與其有著緊密的聯系，二者的管理行為對樞紐型社會組織建設的影響不言而喻。保證樞紐型社會組織建設的主體性、自主性，可以更好地發揮樞紐型社會組織了解本領域內社會組織發展的趨勢這一優勢。通過貫徹落實樞紐型社會組織工作體系相關政策法規，規范政府主管部門和業務主管單位的行為，可以最大限度發揮樞紐型社會組織自身的積極性，為樞紐型社會組織建設提供足夠空間。

（作者分別為河北行政學院綜合教研部副教授，石家莊學院政法學院講師；本文系河北省軟科學研究計劃項目“構建河北省樞紐型社會組織管理體系研究”成果，項目編號：134576241）

責編/張曉