破解老年人權益保障“老大難”

萬智奇

市人大常委會高度重視老齡事業，本屆以來，逐年推進該領域的立法、監督工作，有力支持和督促了上海老齡工作水平不斷提升。今年，針對貫徹落實《中華人民共和國老年人權益保障法》的情況，聚焦社區養老服務相關政策及實施情況，社區養老服務設施及養老機構的規劃、建設和運行情況，醫養結合工作推進情況，養老服務隊伍建設情況等四個方面，市區縣全面聯動開展了執法檢查。

本市老年人權益保障工作走向深入

從社會保障來看，制度更加完善，新農保和城居保制度得以合并，建立城鄉居民基本養老保險制度，基本實現了養老保險全覆蓋。基本養老金不斷調整增加，逐步形成了養老金水平與經濟社會發展水平相適應，與不同制度不同人群相對應的調整機制。最新數據顯示，本市企業退休人員平均養老金達到每月3315元，水平居全國前列。從養老服務機構建設來看，數量持續增加。截至2014年底，全市已有養老機構660家，床位總數114907張。累計建設576個社區老年人助餐點、381家老年人日間服務中心、5500多家老年活動室，累計為29.5萬名老年人提供居家養老服務。從居家養老服務水平來看，也有新的發展，2014年來，3萬名低齡健康老人通過“老伙伴計劃”為15萬高齡老年人提供了家庭互助服務，同時，為1000戶低保困難老年人家庭實施適老性改造、為老年人家庭成員提供喘息服務、護老者培訓、爬樓機租賃等措施，對老年人安心居家養老起到了重要作用。

值得一提的是，長期困擾上海老齡事業發展的一些瓶頸開始逐步破題，醫養結合、老年照護統一需求評估、老年護理保障等“尖端問題”的解決有了實質進展。大力推進醫養結合，全面扶持養老機構內設置醫療機構，鼓勵社區衛生服務中心與養老機構等開展簽約服務。6月上旬，市政府召開醫養結合推進大會，下發《關于全面推進本市醫養結合發展的若干意見》征求各部門意見。積極探索開展老年照護統一需求評估體系建設，在徐匯全區以及浦東、普陀、楊浦、閔行等4個區的部分街鎮開展評估試點，著力夯實梯度保障、精準服務的工作基礎。積極開展高齡老人醫療護理保障計劃試點，探索減輕家庭照護負擔的路徑。

老年人權益保障的幾大核心問題

本市面臨快速老齡化和深度老齡化的雙重挑戰。2014年，全市戶籍人口中60歲及以上老年人數量為414萬人，占戶籍人口的28.8%，比例為全國平均水平的一倍。預計到2020年和2025年，全市戶籍人口中60歲及以上老年人將高達530萬和600萬左右。尤其是隨著獨生子女父母逐步步入老年，應對老齡化的任務更趨艱巨繁重。從上海老齡事業的發展情況來看，老齡工作中存在幾個關鍵問題，或是長期存在，或是逐漸凸顯，若能更妥善把握，有利于將老齡事業更往前推進一大步。

核心問題一：老齡工作力量的發揮

無疑，上海應對老齡化的挑戰仍然艱巨，本市依然是全國老齡化程度最高的地區，迫切需要全面踐行積極老齡化理念。要確保上海老齡事業頂層設計和戰略思考落地，工作壓力非常之大，如何才能讓老齡工作的力量發揮出來？量力而行的冷靜思考是必須的，而面對問題和矛盾能逆流而上，盡力而為也極其重要。首先，要把職責落到實處。我們應當想清楚哪些老年人的養老問題是政府責無旁貸的、哪些是政府應當協助解決的、哪些是政府應當推動社會組織幫助解決的、哪些是應當由老年人通過市場自主解決的，找到這些問題的答案，才能讓工作的邊界和層次更清晰，有政府工作的“責任清單”，我們的職責才能更明確。其次是如何促使各方面減少扯皮，形成合力。老齡工作條線龐雜，部門約有三十余家，資源共享、法律要求、政策銜接、工作合力等有很大的整合需求，壁壘很難避免。比如在養老機構內設置醫療機構的標準、民辦養老機構用地規劃、社區養老服務設施水電氣優惠等工作的實際操作中都有體現。老齡工作委員會、社會養老服務體系建設領導小組等機構的統籌協調作用顯得非常關鍵;同時，通過更嚴格的考核評估機制評判工作成效和投入產出，也是重要舉措。三是法治氛圍的塑造。維護老年人權益是全社會共同責任，所以通過宣傳法律，弘揚傳統美德讓全社會形成保護老年權益的氛圍非常重要。我們要引導全社會自覺尊重和維護老年人的合法權益，更要牢記居家養老是基礎，為支持家庭和子女承擔養老責任提供更多的服務和支撐，幫助家庭成員更好地關愛老人、贍養老人。

核心問題二：社會養老服務體系內涵的深化

“9073”的社會養老服務體系早早就得以明確，這為上海的養老服務工作立下了一個比較科學的標準，發揮了重要的作用，這與“居家為基礎，社區為依托，機構為支撐”的法律要求是吻合的。這一體系作用的發揮、內涵的深化還應走在進行時，不是完成時。執法檢查了解到幾個傾向，反映了當前社區養老服務體系建設的不足。首先是居家、社區養老部門相對機構養老工作推進的不足。“基礎”和“依托”的部分享受到政府公共資源相對有限，政策相對分散。相比機構養老服務的推進以床位數量為硬指標，居家和社區養老服務建設的評判是偏軟的。其次是機構養老床位指標“虛化”。設施布局與人口布局沒有匹配，按照“戶籍人口”測算的床位數量配比與人口遷移情況沒有對接;機構床位指標的完成按照“建筑封頂”計算，實際并不能全面投入使用;土地資源有限，床位“保存量、托增量”的壓力較大。

對這些問題必須引起高度重視，到今年第二季度，全市及各區縣的養老服務設施專項規劃（2013—2020年）將全面完成，這一指標性規劃的出臺是確保養老服務體系發揮作用的大事，如何提升督查力度確保規劃不折不扣得到落實是當務之急。要根據養老實際，不斷加強社區養老服務硬件建設、能力提升及政策配套，為老年人就近養老提供更加全面、更具質量的服務。要加大農村社區養老服務設施建設力度，促進養老服務城鄉一體化發展。抓緊研究新時期的養老服務格局和標準，力求根據上海人口老齡化實際，讓“十三五”規劃在養老服務內涵深化上加強綜合設計，努力構建更加符合未來發展需要，多元化、多層次養老服務梯度銜接的養老服務體系。

核心問題三：醫養結合

一定程度上，老年人對“醫”和“養”的需求是“你中有我，我中有你”。醫養服務的結合之所以被高度關注，是老人身體機能不斷弱化這一無法改變的現實趨勢的要求。近年來，政府在醫養結合上下了大功夫，花了大力氣，頂層設計已經基本完成，思路是比較明晰的。然而有些問題還應逐步解決：一是護理床位的供給。近年來，本市護理床位確實有較大幅度的增長，但相比老齡化的加深程度而言，增速還是不夠的，而且護理床位的新建和流通都存在明顯問題。二是在養老機構內醫療機構的設置。客觀而言，養老機構軟硬件條件較為有限，全面達到國家相關標準比較困難，也往往較難吸引優秀醫護人員。然而如果內設醫療機構不普及，“醫養結合”實現的難度就會更大。三是促進醫養結合的銜接機制問題。當前，針對無法通過設置醫療機構滿足醫療服務需求的部分，通過醫療服務機構與養老服務機構簽約服務的模式進行解決，然而由于配套的補償和激勵機制的缺失，服務供方的積極性還不活躍，這是實際操作中的現實情況。四是老年護理服務體系建設問題。高齡老人醫療護理保障計劃是上海探索老年護理服務體系建設的形式，但試點街鎮少、受益面窄、老年人自負費用比例高的問題已經引起了各方的注意。怎樣把服務對象延伸至更多年齡段和參保類型老人特別是失能失智的老人，怎樣讓機構住養老人享受這一服務，都還需要進一步研究。

應該說，醫療機構和養老機構的職責分工，醫養結合的工作機制及工作方式在近年來做了許多探索，6月份的全市醫養結合大會上，很多問題已經得到了初步明確。通過進一步完善醫保梯度支付及價格收費政策，制定護理院和護理床位出入標準，必能不斷緩解供需矛盾，使醫養結合工作健康有序發展。要注意的是，完備的老年照護統一需求評估制度是各項工作的重要突破口，是實現精準服務、梯度保障的重要基礎。通過集中加快試點探索步伐，解決部門協調、資源整合、評估隊伍培育、統一信息化平臺建設、提高評估過程的公開性和評估結果的公信力，以及加強社會宣傳引導等問題，這項制度就能更快、更好地形成制度性成果，進一步促使醫療服務供需對接，全面增強醫療資源分配的有效性。