從立法法的修改芻議推進備案審查工作

王娟

立法法是關于國家立法制度的重要憲法性法律，對規范立法活動，推動形成和完善中國特色社會主義法律體系，推進社會主義法治建設，有著重要作用。2015年3月15日，十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關于修改<中華人民共和國立法法>的決定》。立法法的修改是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神的重要舉措，對加強和改進立法工作，全面推進依法治國，具有重要意義。

備案審查是對各級國家機關規范性文件制定行為的監督，是保障國家機關職權分配體制有效運行、維護國家法制統一的重要機制。在這次立法法修改中，對備案審查相關規定進行了相當大幅度的補充和完善。這些修改內容，對推進地方人大立法工作有著很強的指引和借鑒意義。現根據修改的內容，結合地方人大工作實踐，談一些個人思考。

一、立法法的相關修改情況

修改前的立法法關于備案審查的內容主要集中在第五章“適用與備案”中，該章共計十五條，關于備案審查的規定有六條（第八十七條至第九十二條），分別是：修改或者撤銷規范性文件的情形（第八十七條）、行使修改權或者撤銷權的主體（第八十八條）、規范性文件的報送備案（第八十九條）、有關國家機關提出審查要求和公民等提出審查建議（第九十條）、全國人大備案審查的程序（第九十一條）、授權其他接受備案的機關自行制定審查程序（第九十二條）。

修改后的立法法，對第五章的章名作了調整，將章名由“適用與備案”修改為“適用與備案審查”;對備案審查相關六個條文中的三條，即原第八十九條、第九十條、第九十一條作了修改，增加了一條。修改內容主要集中在以下方面：

（一）對設區的市、自治州制定的地方性法規和政府規章，自治州制定的自治條例和單行條例，以及經濟特區法規的報備工作作出規定或者細化規定。（修改后的第九十八條，修改前的第八十九條）

（二）對主動審查作出了規定。（修改后的第九十九條，修改前的第九十條）

（三）對全國人大有關工作流程作了修改。（修改后的第一百條，修改前的第九十一條）一是規定了全國人大常委會工作機構的職責;二是規定了審查終止的情形。

（四）明確審查研究情況應按照規定向提出人反饋并可以向社會公開。（增加一條，即修改后的第一百零一條）

二、對修改中幾個重要問題的思考

從修改內容來看：自治條例、單行條例和經濟特區法規的備案審查，僅涉及部分地區人大;工作機構的職責，地方各級人大可以根據自身實際來設定;審查終止的情形，也已在工作實踐中被普遍采納。根據全國人大常委會法工委在立法法釋義中的說法，加強主動審查、強化備案審查機構的職責以及反饋工作這三方面的內容，是需要地方各級人大在工作中著力加以研究的。現對這些內容進行分析并提出相應的工作對策和建議。

（一）關于加強主動審查

人大開展備案審查工作有兩種模式。一種是主動審查，即由人大有關工作機構主動對報送備案的規范性文件進行審查。另一種是被動審查，即根據某些國家機關和公民、法人以及其他組織提出的審查要求或者審查建議，由人大有關工作機構開展審查。

在修改前的立法法和現行的監督法中，并沒有主動審查和被動審查的概念，法律只是規定了行使撤銷權、修改權的主體和情形。主動審查和被動審查是工作中約定俗成的提法。在實踐中，全國人大的工作是主動審查與被動審查相結合的。全國人大有關工作機構對行政法規、司法解釋逐件審查;對地方性法規，主要是圍繞常委會工作重點和立法工作情況進行抽查;大量規范性文件要待有關主體提起審查要求和審查建議后，再進行審查。根據全國人大常委會法工委有關領導撰文，之所以采取這樣的審查模式，主要基于以下考慮：一是報送備案的法規數量很大，接受備案的機關難以組織足夠力量，逐件逐條對法規進行審查。二是各種法規所涉及的社會關系紛繁復雜，除明顯違憲違法的以外，有些規定是否與憲法法律相抵觸，只有通過實施才能暴露出來。在立法法的修改過程中，全國人大常委會委員、代表和社會各界對加強全國人大的主動審查有很高的呼聲。修改后的立法法強調了主動審查，提出“可以對報備文件進行主動審查”。

從地方人大的工作情況來看，由于目前報送備案的規范性文件數量并不多，許多省市對規范性文件是主動逐件審查的。修改后的立法法強調要加強主動審查，對地方人大工作而言，就是要立足審查工作的現狀和特點，把當前的工作再推進一步。一是可以考慮逐件審查與重點審查相結合。目前對規范性文件的審查，主要是書面審查，即把規范性文件與相關上位法做初步對照。審查部門的工作力量也決定了大多數文件只能采取書面審查的方式。但僅憑書面審查，只能發現一些明顯違反上位法的情形，要深入了解規范性文件的內容，光看文件是不夠的，需要綜合采用座談、論證等調研形式。但受限于工作力量，深入審查只能是有重點地來開展。二是可以考慮報備時審查與再審查相結合。正如全國人大常委會法工委有關領導撰文所指出的，“有些規定是否與憲法法律相抵觸，只有通過實施才能暴露出來”，“這和通過實踐檢驗真理的道理是相通的”。也就是說，對某些規范性文件，可能經過一段時間的施行再進行審查，效果會更好。即便是報備時已審查過的規范性文件，根據施行情況也可以再審查。總之，重點審查和再審查，是提升主動審查效果的有益途徑，這也是全國人大和浙江等省市人大開展工作的經驗。

（二）關于強化備案審查機構工作職責

備案審查工作由哪些部門來承擔，這是可以由各級人大結合自身機構設置來自行安排的。從地方各級人大的工作情況來看，備案審查有專門委員會承擔的，有工作委員會承擔的，也有專門委員會和工作委員會共同承擔的。但從大部分省市的實踐來看，專門委員會和工作委員會都在備案審查中發揮作用，都承擔一定的審查或者研究職責。

立法法修改前，全國人大的備案審查工作主要由專門委員會來承擔;修改后的立法法明確，常委會工作委員會可以對規范性文件進行研究，提出書面研究意見。盡管這是關于全國人大工作機構職責的規定，但這一修改體現了全國人大加強審查力量、提升審查專業化水平的工作趨向和要求。

從省級人大從事備案審查工作的人員配置情況來看，一般在常委會法工委下設備案審查處，編制為3-5人;專門委員會沒有固定人員從事備案審查，相關工作是由聯系有關領域工作的同志來承擔的。要加強備案審查力量，增加人員當然是很好的途徑，但在一時無法增加編制的情況下，就要通過改進工作機制來挖掘工作潛力。專門委員會熟悉相關領域的情況，法工委比較熟悉立法工作的總體性要求。在現有基礎上提升審查專業化水平，需要將專門委員會和法工委的工作優勢更好地整合起來，形成人大審查工作的合力。一是可以考慮由專門委員會和法工委有關處室定期，如半年、一年，或者不定期地就相關領域的規范性文件備案審查工作進行交流，形式和內容可以多樣，如，聽取制定或者執行部門介紹規范性文件的起草情況和實施背景等。二是法工委備案審查部門要發揮好備案審查工作樞紐的作用，依托學習會、研討會、課題研究等形式，開展綜合性的情況梳理分析，會同專門委員會有關處室對規范性文件常涉及的經濟社會管理行為進行深化研究，做好備案審查相關知識的儲備和信息的匯總工作。

（三）關于審查研究情況的反饋

修改后的立法法明確，審查研究情況要向提出審查建議的主體反饋。建立健全反饋機制，是立法法修改中比較受到關注的內容。近年來，全國人大已對建立健全反饋機制開展了一些探索，而且，這一探索仍在進行中。根據立法法釋義中的說法，目前，全國人大正在開展相關研究，反饋的時間、條件，反饋的內容、形式等，要根據全國人大今后的工作需要予以明確。對如何做好反饋工作，全國人大提出了具體要求：既要體現對公眾參與權的尊重，又要慎重穩妥地把握好公眾參與立法和監督工作的尺度。

按照全國人大的要求，慎重穩妥地推進工作，關鍵在于合理地設置工作機制。客觀來講，反饋工作是具有一定復雜性的。在實踐中，某些當事人提起審查建議時，常常伴有一定的情緒因素，有些審查建議甚至可能與群體性事件相聯系。處理審查建議既涉及維護法制統一問題，涉及具體的經濟社會管理問題，也涉及維護社會穩定、處理群體性事件、疏導社會情緒問題，是法律工作、社會管理工作和群眾工作的綜合體，需要各方主體共同參與、有序分工。從參與主體來看，人大相關專業部門、信訪部門以及規范性文件的制發和執行部門都應參與到工作中來。從工作分工來看，人大的審查應該立足合法性審查，應該通過召開聯合審查會議等形式，由人大相關專業部門要求制發和執行部門到會說明情況，共同調研，然后提出審查研究意見。合理性問題則應當交由規范性文件的制發或者執行部門自行研究處理。規范性文件的制定或者執行部門，在合法的前提下，是有一定自由裁量權的，這不屬于人大的審查范圍。從具體反饋渠道來看，一般情況下，人大的反饋可以考慮通過信訪渠道進行反饋。信訪是各級國家機關聯系人民群眾的重要渠道，在發現和應對由審查建議衍生出來的一些社會矛盾上也相對有經驗，而這是專業部門所無法勝任的。對于合理性問題，應當由規范性文件的制發或者執行部門自行研究并進行回復。