回應(yīng)需求與頂層設(shè)計間的良性互動

張持

修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》（以下簡稱修訂草案）是繼2014年制定《上海市養(yǎng)老機構(gòu)條例》后，本市在深度、快速老齡化以及家庭小型化的社會背景下，貫徹落實國家《老年人權(quán)益保障法》，切實保障本市老年人權(quán)益而做出的系列制度安排。目前，修訂草案已經(jīng)市十四屆人大常委會第十八、二十、二十一次會議審議，打破了地方性法規(guī)案經(jīng)常委會二次審議即提請表決的一般做法。

《上海市老年人權(quán)益保障條例（修訂草案）》是本市面向人口老齡化和老年人權(quán)益保障的一部“總剛性法規(guī)”，兼具權(quán)益法、政策法和責任法等特征。條例修訂從頂層設(shè)計的視角出發(fā)，積極回應(yīng)老年人現(xiàn)實需求，豐富老年人權(quán)益內(nèi)涵。目前，修訂草案在社會養(yǎng)老服務(wù)體系、長期護理保障、老年照護需求評估、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃編制與落實、深化居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展等方面，提出了全面的制度安排。

細化社會養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)涵

本市自“十一五”以來，著力構(gòu)建“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局，迄今已形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。這一體系還存在著有效供給不足，社會、市場等多元主體參與積極性不高等突出問題，亟須進一步厘清政府、社會與市場在社會養(yǎng)老服務(wù)供給中的責任邊界。修訂草案根據(jù)政府、社會與市場的不同功能定位，對社會養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵予以細化，明確要求政府將基本養(yǎng)老服務(wù)納入基本公共服務(wù)體系，以體現(xiàn)政府“保基本、兜底線”的作用，提供方式既可以是政府直接供給，也可以采取購買服務(wù)等方式;同時，完善政策措施，扶持社會力量提供公益性養(yǎng)老服務(wù)，支持企業(yè)提供市場化的養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人多元化、多層次服務(wù)需求。

完善老年人長期護理保障制度

老年人特別是失能、患慢性病老年人的長期護理是本市應(yīng)對人口老齡化所需面臨的突出問題，具體表現(xiàn)為失能老年人數(shù)量劇增、長期護理供需嚴重失衡、護理成本居高不下等。目前，德國、日本等發(fā)達國家主要通過建立個人、雇主、政府三方分擔繳費的社會保險形式，并配套相應(yīng)的評估、支付和服務(wù)保障制度解決這一問題。本市也相繼開展了一些有益的制度探索，主要包括民政部門實施的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，衛(wèi)生計生部門實施的以機構(gòu)護理、社區(qū)護理、居家護理為組成部分的老年護理服務(wù)，以及人保部門實施的“高齡老人醫(yī)療護理保障計劃”。上述制度的實施對緩解本市老年人長期護理需求起到了積極作用，但在實際操作中還存在著服務(wù)對象覆蓋有限、籌資支付水平偏低、評估標準不統(tǒng)一等問題。修訂草案著力發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，對長期護理保障制度作了制度性規(guī)定，要求人力資源社會保障、民政、衛(wèi)生計生、財政等部門應(yīng)當完善老年護理籌資、評估、支付、服務(wù)等體系，逐步建立并完善符合本市實際的老年人長期護理保障制度。

建立統(tǒng)一的老年照護需求評估制度

目前，在老年照護需求評估方面，本市民政、衛(wèi)生計生、人保等部門分別在各自系統(tǒng)內(nèi)開展了社區(qū)居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老，老年護理醫(yī)院，高齡老人醫(yī)療護理等領(lǐng)域的需求評估工作，形成了三套評估體系，這些實踐探索積累了有益的經(jīng)驗，但總體上仍存在著標準之間缺乏有效銜接、老年人重復(fù)接受評估、服務(wù)轉(zhuǎn)介機制不暢、政策及資源碎片化等問題，致使老年人服務(wù)需求與現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源之間難以實現(xiàn)有效匹配。修訂草案創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給機制，建立統(tǒng)一的老年照護需求評估制度，按照全市統(tǒng)一的標準對其失能程度、疾病狀況、照護情況等進行評估，以確定照料護理需求等級，作為其享受相應(yīng)的照料護理服務(wù)的依據(jù);對其中高齡、無子女的老年人予以優(yōu)先保障，對經(jīng)濟困難的老年人給予適當補貼。

合理布局各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

隨著老年人口的快速增長，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地緊張、總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)施落后等問題較為突出。為從源頭上加強規(guī)劃指導(dǎo)和調(diào)控，修訂草案明確規(guī)定市民政部門會同市規(guī)劃國土資源部門，根據(jù)本市人口、公共服務(wù)資源、養(yǎng)老服務(wù)需求狀況等因素，組織編制全市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項規(guī)劃，合理布局各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，經(jīng)市人民政府批準后，納入相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃。區(qū)縣人民政府負責養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項規(guī)劃在本行政區(qū)域內(nèi)的推進落實。

加大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給和資源整合

本市承擔社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)或設(shè)施主要為社區(qū)老年人托養(yǎng)機構(gòu)、助餐服務(wù)點、助老服務(wù)社等。這些機構(gòu)和設(shè)施，目前主要以政府興辦運營為主，社會和市場的參與度還有待提高，資源分布較為分散。結(jié)合老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的強烈需求，亟須加大供給和資源整合。為此，《條例（修訂草案）》在以下幾個方面，做出了規(guī)定：一是創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給方式，包括購買服務(wù)、委托運營等;二是對社區(qū)中各類為老服務(wù)資源加強統(tǒng)籌與整合，通過社區(qū)綜合為老服務(wù)平臺，方便老年人就近獲取多樣化的社區(qū)綜合服務(wù);三是發(fā)揮養(yǎng)老機構(gòu)的資源輻射作用，利用其自身設(shè)施和服務(wù)資源，為社區(qū)老年人及其家庭成員提供相應(yīng)的延伸服務(wù);四是規(guī)定了家庭照顧者支持措施，為失能老年人的家庭提供臨時或短期托養(yǎng)照顧、技能培訓(xùn)、扶助器具租賃等服務(wù);五是制定完善家庭養(yǎng)老支持政策，為家庭成員照料老年人提供幫助，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或就近居住。

推動醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是當前養(yǎng)老工作中呼聲最強烈、需求最迫切、社會關(guān)注度最高的問題，也是本市推進社會養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中加大力度重點突破的難點問題。修訂草案發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動功能，從四個方面做出了規(guī)定：一是明確了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的總體目標和基本思路，即從設(shè)施布局、人才培養(yǎng)、合作機制等方面推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，明確社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作中要發(fā)揮平臺作用，整合相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生資源，與社區(qū)老年人托養(yǎng)機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)開展合作，為居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老的老年人提供基本醫(yī)療護理服務(wù);二是對社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的具體服務(wù)內(nèi)容做出了列舉，主要包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)、家庭醫(yī)生服務(wù)以及設(shè)立家庭病床、居家護理等服務(wù);三是要求衛(wèi)生計生部門應(yīng)當加強對養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)或者老年護理床位的指導(dǎo)與支持，并明確應(yīng)按規(guī)定納入醫(yī)保支付范圍;四是規(guī)定社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、二級綜合醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)根據(jù)需求和規(guī)劃設(shè)置老年護理床位，設(shè)置臨終關(guān)懷病區(qū)或者床位。

此次老年人權(quán)益保障條例修訂以解決問題為導(dǎo)向，把成熟的具有普遍意義的經(jīng)驗上升為地方性法規(guī)。同時，努力科學把握上海人口老齡化的發(fā)展趨勢，對一些影響長遠的問題從立法層面做好頂層設(shè)計和前瞻性制度安排，積極發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。