養老服務體系建設的徐匯探索

傅蘊愷

編者按：此次老年人權益保障法執法檢查的一大特點就是市人大執法檢查與區縣人大執法檢查相結合。各區縣人大常委會根據區域實際，與市人大常委會同步開展多種形式的檢查活動，有力拓展了執法檢查的廣度和深度。

在上海整體進入深度老齡化階段的背景下，徐匯區人口老齡化發展趨勢呈現出老年人口持續增長、高齡老人不斷增加、空巢化趨勢明顯等特點。截至2014年底，本區60周歲及以上戶籍老年人26.95萬人，占全區戶籍總人口的29.35%。據預測，到2020年徐匯區戶籍老年人口將達到32.53萬人，占總人口比例36%以上。為應對挑戰，區政府及相關部門在政府職能、服務形態、工作方法和聯動機制上不斷探索和實踐，并深入開展老年照護統一需求評估試點工作，取得了新的進展。

健全三大服務體系

形成多層次的養老服務供給體系。區政府通過公建公辦、公辦公營、民辦公助、民辦民營等多種運營模式，建設和完善機構養老服務。加大了開辦養老機構的政策扶持，對養老機構專業崗位、專業人才給予補貼，提高護理服務水平。此外，區政府積極探索養老機構的管理規范化建設，制定了《關于進一步加強徐匯區養老機構規范化建設和管理的指導意見》，委托社會組織“徐匯區養老機構服務指導中心”對養老機構開展分層指導和分類培訓，并按照養老機構服務管理規范形成考核指標，開展規范達標活動，將考核結果與政府補貼掛鉤。完善社區居家養老服務網絡，推進獨居老年人結對關愛工作，開展了社區老年人互助“睦鄰點”項目，在社區選擇一些富有熱心且住房條件好的獨居、純老家庭老年人的家中，為社區內其他獨居、純老家庭老年人提供生活幫助、精神慰藉等服務，幫助老年人消除沮喪感、孤獨感，豐富他們的晚年生活。

建立老年照護統一需求評估體系。以建立老年長期照護體系為目標，依據市統一制訂的老年照護需求評估標準，整合多部門資源，建立統一的養老服務信息管理平臺，形成社區助老、高齡護理、機構養老、老年護理等分類醫療需求的第三方評估體系，統一受理、評估老年人的照護需求，實現老年基本照護需求與專業服務合理匹配，促進有限養老服務資源的公平分配和有效使用。2014年在三個街道試點的基礎上，目前已在全區開展。

完善發揮市場作用的政策支撐體系。完善政府購買服務等財政補貼政策。完善政府購買為老服務項目等相關政策，支持為老服務社會組織參與養老機構和社區養老服務的運營管理。積極推進為老服務信息化建設，依托“962899”為老服務信息平臺，為60周歲及以上老年人提供信息查詢和牽線搭橋服務，使服務供給與需求緊密對接。

前進路上的“羈絆”

養老機構與人口分布尚不完全匹配，醫養結合面臨一些瓶頸難題。未來，徐匯區人口老齡化進程將持續加快，對養老設施的需求與日俱增。本區人口密度呈現出北密南疏的分布特點，北部由于建設用地有限，機構養老設施較少，規模也相對較小，挖潛新增設施難度大，南部設施離市區相對較遠，交通不便，使得部分養老機構入住率不高。并且，由于收費標準差異和觀念原因，公辦養老院一床難求，部分民營養老機構入住率不高。醫養結合推進過程中遇到一些瓶頸難題，對達到100張床位以上規模的養老機構須設內設醫療機構的要求，由于軟硬件條件限制，落實困難不小;社區衛生中心及二、三級醫院由于認識和機制原因，醫生多點執業機制推進難度較大。此外，養老機構護理床位費用與社保支付仍未完全打通，致使醫院護理床位與養老機構護理床位收費形成剪刀差，一位老人說：“在醫院住院享受的醫療服務比養老院護理床位的服務好，但支付的費用反而少，我寧愿去醫院。”

專業為老服務人員缺乏，養老服務人才培養和激勵機制有待完善。養老機構普遍反映，機構為老服務人員文化程度普遍偏低，待遇大多為稅后每月3500—4000元，他們經常沒干多久就跳槽，隊伍穩定性差。而為老服務人員的想法為，他們勞動強度不比月嫂、農民工低，但報酬相比有較大差距，并且得不到社會認同。這種矛盾導致專業護理人員缺乏，多數機構聘請退休返聘人員，醫護人員年齡偏大，無法形成正常的職業發展機制。此外，有關部門對養老機構護工組織的培訓次數仍相對較少，并且培訓內容仍不夠豐富，需要更加接近實戰，貼近老人護理需求。“培訓的形式、時間不夠靈活，如安排集中培訓，使得本已護理人員人手緊缺的養老機構，更加捉襟見肘。”一位民辦養老院負責人說。

養老服務還未形成產業化發展趨勢，社會力量參與養老服務力度不夠。為老服務還是以政府突入為主，促進社會力量參與為老服務不夠，特別是相關公益性社會組織較少。徐匯區養老機構共41家，民辦公助養老機構19家，純市場化運作的養老機構僅1家，占比較低。民間資本進入養老服務業還存在著土地供應、政府資助、價格控制等政策性障礙，市場還沒有在養老服務資源配置中發揮決定性作用，難以滿足老年人巨大的養老服務需求。

來自一線的呼聲

養老機構負責人、社會組織代表、社工等從業人員在座談交流中呼吁：

加強為老服務隊伍建設，拓展養老服務人才培養渠道。開展多層次培訓。依托職業院校和養老機構自身，加強養老護理人員培訓，優化培訓內容和培訓時間，建立養老服務實訓基地，為養老服務人員提供更便捷、更個性化的培訓課程。鼓勵高等學校、中等職業學校和培訓機構設置相關專業或培訓項目，設立護理等級資質，形成護理人才梯隊。充分依托轄區內的專業社會組織，完善為老服務人員的用工、培訓、評估和考核機制。完善職業保障。鼓勵民辦養老機構引入社會人才，對在民辦機構就業的專業技術人員執行與公辦機構相同的職業資格、注冊考核政策。完善為老服務人員職業防護機制，督促相關機構依法繳納住院等社會保險費。完善本區為老服務行業用工指導意見，規范用工行為，形成收入合理增長機制。提高尊老敬老意識。健全為老志愿服務機制，開發公益性崗位，為志愿者參與社會服務提供平臺，促進養老志愿服務廣泛開展。開展養老服務優秀人員評選活動，培育和樹立尊老敬老的模范典型和為老服務光榮的理念。

鼓勵社會力量參與老齡事業發展，完善養老服務考核和監管機制。加大政策支持和引導力度，激發各類服務主體活力。將鼓勵社會力量參與養老服務體系建設的相關內容納入“十三五”規劃中，加強產業政策引導，鼓勵民間資本參與養老機構、老年照料、居家養老服務等為老服務行業的產業運作。加大和規范政府購買服務力度，創新服務供給方式。推進養老服務的市場選擇機制，發揮市場公平競爭、自助選擇的制度優勢，為老年人提供更多可選擇的優質服務產品，滿足老年人多層次需求。堅持公辦養老機構的非營利性，重點接收孤寡、貧困、失能等無力進入民辦養老機構或者民辦機構接收有困難的老人。加強監督管理力度，提高服務質量和效率。在完善事中事后監管方面，要明晰、公開政府基本養老服務保障對象，改革現有政府考核方式，從原有的考核養老機構床位完成情況、社區居家養老服務老年人數量，轉變為結合基本養老公共服務保障對象保障覆蓋進行考核。

整合各類資源，鼓勵和促進醫養融合發展。一是整合政策資源。居家養老、機構養老服務相關政策，由于涉及多個部門，要加強市、區兩級政策和資源的統籌協調。二是整合部門工作力量。養老服務工作涉及民政、發展改革、衛生計生、規劃國土資源等多個部門工作職責，區政府要加強統籌協調，形成工作合力。三是整合社區工作力量。對于社區的各類養老服務設施及資源，在加大供給的基礎上，應進一步提高現有資源的整合力度，既要深化老伙伴計劃等志愿服務項目，也要引入社會、市場力量參與服務供給，提高資源社會化運作的開放度。支持有條件的養老機構內設醫療護理床位或與醫療衛生機構簽訂協議，為老年人提供便捷的醫療衛生服務。加強居家和社區養老服務設施與社區衛生中心、民辦醫療機構的合作，強化醫養融合發展人才培養和保障，鼓勵醫師和執業護士到養老機構、社區居家養老服務機構中提供服務。