生態(tài)環(huán)境共建共享的國際經(jīng)驗

葉堂林

【摘要】 縱觀發(fā)達國家“先污染、后治理”的轉(zhuǎn)變歷程，資源環(huán)境的“倒逼”、可持續(xù)發(fā)展理念、低碳綠色發(fā)展方式、科技革命和制度安排在其中起了重要作用，是實現(xiàn)由環(huán)境惡化到生態(tài)良好轉(zhuǎn)變的基本條件。對我國來說，要實現(xiàn)跨行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境共建共享，制度保障尤為重要。

【關鍵詞】 生態(tài)環(huán)境 ? 共建共享 ? ? ? ?【中圖分類號】F205 ? ? ? 【文獻標識碼】A

政府——引導作用不可替代、功不可沒

生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，政府在生態(tài)保護與環(huán)境治理方面義不容辭、責無旁貸。政府的作用主要體現(xiàn)在實施戰(zhàn)略、制定規(guī)劃、嚴把檢測、調(diào)控政策與完善制度等方面。

政府自覺將綠色發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。面對20世紀70年代的世界性能源危機，發(fā)達國家開始考慮國家能源安全問題，進而上升到對可持續(xù)發(fā)展及人類未來生存環(huán)境的認識高度，普遍實行綠色發(fā)展戰(zhàn)略。如英國政府把建設“綠色城市”作為提高城市整體質(zhì)量和居民生活舒適度的重要舉措，今天更是把建立低碳社會提升為基本國策。倫敦是公認的“綠色城市”和“最適宜居住的城市”，被國際社會所推崇。在寸土寸金的倫敦城市中心區(qū)，三分之一的面積被大片公共綠地、眾多花園和森林所覆蓋。環(huán)城綠帶面積與城市面積之比達到2.82：1，遠期可達3.67：1。倫敦的綠地、綠帶建設，在改善城市大氣環(huán)境、保持生態(tài)平衡和生物多樣性、提高城市整體質(zhì)量和居民生活舒適度、控制城市向外無序蔓延等方面發(fā)揮了重要作用。

制定統(tǒng)一而持續(xù)的生態(tài)城市規(guī)劃，并通過一系列建設工程付諸實施。倫敦由昔日“霧都”到今日“綠城”的根本轉(zhuǎn)變，是在政府規(guī)劃引導下逐步實現(xiàn)的。自19世紀開始倫敦就一直在探索生態(tài)城市建設，相繼推出了花園城市規(guī)劃、大倫敦規(guī)劃、大倫敦發(fā)展規(guī)劃到大倫敦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，實施了一系列生態(tài)城市建設工程。《英國能源白皮書》（2007）明確規(guī)定了英國可再生能源的利用和開發(fā)目標，可再生能源占本國能源的比重將由目前的6%擴大到35%，遠遠超出了歐盟對各成員國20%比重的基本要求。

利用經(jīng)濟杠桿加強調(diào)控，促進產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級。20世紀70年代石油危機爆發(fā)時，英國為扭轉(zhuǎn)工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染和資源短缺“雙重壓力”的局面，一方面，大規(guī)模限制制造業(yè)在本土發(fā)展;另一方面，加大對服務業(yè)的扶持力度和大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過多年的發(fā)展，到1989年，英國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由1980年的 2.2∶40.2∶57.6 調(diào)整為1∶31∶68，基本完成了由制造業(yè)為主向服務業(yè)為主的轉(zhuǎn)變。2012年英國第三產(chǎn)業(yè)占比高達78.2%，遠高于世界63.6%的平均水平。

市場——實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)幕痉绞胶椭饕窂?/p>

生態(tài)補償模式。澳大利亞為了解決新北威爾士地區(qū)土地鹽漬化的問題，引入了“下游灌溉者為流域上游造林付費”的生態(tài)補償模式。上游是生態(tài)服務的提供方，下游是生態(tài)服務的需求方，雙方簽訂協(xié)議，下游向上游支付費用，以用于其植樹造林。捷克和德國兩國，從1990年起就易北河流域生態(tài)補償問題達成協(xié)議，由德國拿出900萬馬克給捷克，用于雙方交界處的污水處理廠建設，同時對捷克進行適度補償。法國畢雷礦泉水公司是法國最大的天然礦物質(zhì)水制造商。為了減少硝酸鹽、硝酸鉀和殺蟲劑的使用，恢復水的天然凈化功能，該公司與當?shù)剞r(nóng)民簽訂協(xié)議，向流域內(nèi)的奶牛場提供補償，條件是農(nóng)民必須控制奶牛場的規(guī)模，減少殺蟲劑的使用，放棄谷物的種植以及改進對牲畜糞便的處理方法等。

專項基金模式。通過設立各種專項基金，將來自政府及社會的多元化資金，按企業(yè)模式運作，專門用于生態(tài)建設。“碳基金”是英國政府為促進可再生能源發(fā)展，利用每年大約有6600萬英鎊的氣候變化稅作為投資并按企業(yè)模式運作的商業(yè)化基金，有力地促進了英國商業(yè)和公共部門的碳減排。

稅收獎懲模式。丹麥形成了以能源稅為核心，包括水、垃圾、污水、塑料袋等16種環(huán)境稅，其中對化石能源的課稅最高，而對風機發(fā)電所得不征稅，對電動汽車免稅，對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)減免稅收。在萊茵河治理上，德國對廠商按照實際排放量征收稅費，費率依據(jù)水污染物組成來確定，如果其達到標準，費率可減少75%。澳大利亞近年來加大了環(huán)保投資（約占其GDP的1.6%），對從事環(huán)保事業(yè)的企業(yè)給予稅收、設施等方面的優(yōu)惠。為改善大氣環(huán)境和緩解交通擁堵，倫敦對進入市中心的私家車征收“擁堵費”;法國對汽車征收燃油稅和環(huán)保稅，處罰高污染汽車，并對低排放汽車給予補貼;新加坡對使用期超過10年的老舊車輛征收額外路稅;丹麥通過征收汽車購置使用稅、增值稅和牌照注冊費，使稅費高達汽車價格的200%。

碳排放權(quán)、排污權(quán)交易模式。美國南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理區(qū)自1994年開始在區(qū)域內(nèi)實行區(qū)域大氣污染物排污交易項目，通過發(fā)放排污許可證，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的氮氧化物和硫氧化物排放進行總量限額控制;排污企業(yè)可通過購買排污許可額度，或通過自主減排來滿足總量控制的要求。碳排放交易是一種把市場機制作為解決以二氧化碳為代表的溫室氣體減排問題的新路徑。歐盟已經(jīng)制定了氣體排放交易方案，以減少溫室氣體排放量。

政府購買生態(tài)服務模式。北約克摩爾斯是英國的一個國家公園，建立于20世紀50年代，以典型的英格蘭農(nóng)村風光而為英國人倍加珍惜。為了長久保護農(nóng)業(yè)風光與生態(tài)，英國政府與農(nóng)場主按照自愿原則達成協(xié)議，政府采用購買生態(tài)服務的方式，要求農(nóng)場主保持自然景觀和野生動植物價值（包括保留英國北部傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式）。這種政府付費購買生態(tài)服務的模式，成功地保留了英國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的獨特景觀。

法律——為生態(tài)建設與環(huán)境治理保駕護航

制定了完善的環(huán)境保護法律體系。1956年英國頒布了世界上首部空氣污染防治法案——《清潔空氣法》。在此基礎上，又相繼出臺《污染控制法》（1974年）、《空氣質(zhì)量標準》（1989年）、《道路車輛監(jiān)管法》（1991年）、《清潔空氣法》（1993年修訂）、《環(huán)境法》（1995年）、《污染預防和控制法案》（1999年）及《氣候變化法案》（2008年）等一系列空氣污染防控法案，以控制倫敦的大氣污染。澳大利亞建立了十分完善的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。在聯(lián)邦層次的環(huán)境保護立法有50多個，在州層次的法律法規(guī)多達百余個。

采取嚴格的治理模式。美國實行了嚴格的排污控制許可制度。歐盟要求其成員國2012年空氣不達標的天數(shù)不能超過35天，不然將面臨4.5億美元的巨額罰款。澳大利亞環(huán)保執(zhí)法十分嚴格，不論是個人、企業(yè)，還是政府機構(gòu)，只要違反了環(huán)保法律法規(guī)，都要受到嚴肅查處。俄羅斯則將生態(tài)法律的精神貫徹到生態(tài)保險、生態(tài)認證、生態(tài)審計、生態(tài)鑒定、生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)監(jiān)督、生態(tài)基金、生態(tài)稅收、生態(tài)警察等各項制度中。

全民參與環(huán)境法律的制定與監(jiān)督。澳大利亞政府的環(huán)境法律法規(guī)制定，采取全民參與方式，面向社會招標，任何單位和個人都可以競標，由中標者負責起草法律法規(guī)，并將草案散發(fā)給廣大公民，廣泛征求意見。日本注重培育公民的環(huán)保意識，將垃圾分類常識納入日本學生義務教育的內(nèi)容。如果企業(yè)對環(huán)保不負責任，消費者就會自發(fā)地抵制，其產(chǎn)品會被市場所淘汰。

（作者為首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院副教授，京津冀藍皮書副主編）

注：本文為北京社科基金特別委托項目《北京城市功能疏解與首都圈城鎮(zhèn)體系研究》（項目編號13JDCSD003）階段性成果。

責編/劉建 ?張夏夢（見習） ? 美編/于珊