生態環境共建共享的國際經驗

葉堂林

【摘要】 縱觀發達國家“先污染、后治理”的轉變歷程，資源環境的“倒逼”、可持續發展理念、低碳綠色發展方式、科技革命和制度安排在其中起了重要作用，是實現由環境惡化到生態良好轉變的基本條件。對我國來說，要實現跨行政區的生態環境共建共享，制度保障尤為重要。

【關鍵詞】 生態環境 ? 共建共享 ? ? ? ?【中圖分類號】F205 ? ? ? 【文獻標識碼】A

政府——引導作用不可替代、功不可沒

生態環境是公共產品，政府在生態保護與環境治理方面義不容辭、責無旁貸。政府的作用主要體現在實施戰略、制定規劃、嚴把檢測、調控政策與完善制度等方面。

政府自覺將綠色發展上升為國家戰略。面對20世紀70年代的世界性能源危機，發達國家開始考慮國家能源安全問題，進而上升到對可持續發展及人類未來生存環境的認識高度，普遍實行綠色發展戰略。如英國政府把建設“綠色城市”作為提高城市整體質量和居民生活舒適度的重要舉措，今天更是把建立低碳社會提升為基本國策。倫敦是公認的“綠色城市”和“最適宜居住的城市”，被國際社會所推崇。在寸土寸金的倫敦城市中心區，三分之一的面積被大片公共綠地、眾多花園和森林所覆蓋。環城綠帶面積與城市面積之比達到2.82：1，遠期可達3.67：1。倫敦的綠地、綠帶建設，在改善城市大氣環境、保持生態平衡和生物多樣性、提高城市整體質量和居民生活舒適度、控制城市向外無序蔓延等方面發揮了重要作用。

制定統一而持續的生態城市規劃，并通過一系列建設工程付諸實施。倫敦由昔日“霧都”到今日“綠城”的根本轉變，是在政府規劃引導下逐步實現的。自19世紀開始倫敦就一直在探索生態城市建設，相繼推出了花園城市規劃、大倫敦規劃、大倫敦發展規劃到大倫敦發展戰略規劃，實施了一系列生態城市建設工程。《英國能源白皮書》（2007）明確規定了英國可再生能源的利用和開發目標，可再生能源占本國能源的比重將由目前的6%擴大到35%，遠遠超出了歐盟對各成員國20%比重的基本要求。

利用經濟杠桿加強調控，促進產業調整與升級。20世紀70年代石油危機爆發時，英國為扭轉工業發展帶來的環境污染和資源短缺“雙重壓力”的局面，一方面，大規模限制制造業在本土發展;另一方面，加大對服務業的扶持力度和大力發展高新技術產業。經過多年的發展，到1989年，英國三次產業結構由1980年的 2.2∶40.2∶57.6 調整為1∶31∶68，基本完成了由制造業為主向服務業為主的轉變。2012年英國第三產業占比高達78.2%，遠高于世界63.6%的平均水平。

市場——實現生態補償的基本方式和主要路徑

生態補償模式。澳大利亞為了解決新北威爾士地區土地鹽漬化的問題，引入了“下游灌溉者為流域上游造林付費”的生態補償模式。上游是生態服務的提供方，下游是生態服務的需求方，雙方簽訂協議，下游向上游支付費用，以用于其植樹造林。捷克和德國兩國，從1990年起就易北河流域生態補償問題達成協議，由德國拿出900萬馬克給捷克，用于雙方交界處的污水處理廠建設，同時對捷克進行適度補償。法國畢雷礦泉水公司是法國最大的天然礦物質水制造商。為了減少硝酸鹽、硝酸鉀和殺蟲劑的使用，恢復水的天然凈化功能，該公司與當地農民簽訂協議，向流域內的奶牛場提供補償，條件是農民必須控制奶牛場的規模，減少殺蟲劑的使用，放棄谷物的種植以及改進對牲畜糞便的處理方法等。

專項基金模式。通過設立各種專項基金，將來自政府及社會的多元化資金，按企業模式運作，專門用于生態建設。“碳基金”是英國政府為促進可再生能源發展，利用每年大約有6600萬英鎊的氣候變化稅作為投資并按企業模式運作的商業化基金，有力地促進了英國商業和公共部門的碳減排。

稅收獎懲模式。丹麥形成了以能源稅為核心，包括水、垃圾、污水、塑料袋等16種環境稅，其中對化石能源的課稅最高，而對風機發電所得不征稅，對電動汽車免稅，對節能環保產業減免稅收。在萊茵河治理上，德國對廠商按照實際排放量征收稅費，費率依據水污染物組成來確定，如果其達到標準，費率可減少75%。澳大利亞近年來加大了環保投資（約占其GDP的1.6%），對從事環保事業的企業給予稅收、設施等方面的優惠。為改善大氣環境和緩解交通擁堵，倫敦對進入市中心的私家車征收“擁堵費”;法國對汽車征收燃油稅和環保稅，處罰高污染汽車，并對低排放汽車給予補貼;新加坡對使用期超過10年的老舊車輛征收額外路稅;丹麥通過征收汽車購置使用稅、增值稅和牌照注冊費，使稅費高達汽車價格的200%。

碳排放權、排污權交易模式。美國南海岸區域空氣質量管理區自1994年開始在區域內實行區域大氣污染物排污交易項目，通過發放排污許可證，對轄區內企業的氮氧化物和硫氧化物排放進行總量限額控制;排污企業可通過購買排污許可額度，或通過自主減排來滿足總量控制的要求。碳排放交易是一種把市場機制作為解決以二氧化碳為代表的溫室氣體減排問題的新路徑。歐盟已經制定了氣體排放交易方案，以減少溫室氣體排放量。

政府購買生態服務模式。北約克摩爾斯是英國的一個國家公園，建立于20世紀50年代，以典型的英格蘭農村風光而為英國人倍加珍惜。為了長久保護農業風光與生態，英國政府與農場主按照自愿原則達成協議，政府采用購買生態服務的方式，要求農場主保持自然景觀和野生動植物價值（包括保留英國北部傳統的農業耕作方式）。這種政府付費購買生態服務的模式，成功地保留了英國傳統農業的獨特景觀。

法律——為生態建設與環境治理保駕護航

制定了完善的環境保護法律體系。1956年英國頒布了世界上首部空氣污染防治法案——《清潔空氣法》。在此基礎上，又相繼出臺《污染控制法》（1974年）、《空氣質量標準》（1989年）、《道路車輛監管法》（1991年）、《清潔空氣法》（1993年修訂）、《環境法》（1995年）、《污染預防和控制法案》（1999年）及《氣候變化法案》（2008年）等一系列空氣污染防控法案，以控制倫敦的大氣污染。澳大利亞建立了十分完善的生態環境保護法律體系。在聯邦層次的環境保護立法有50多個，在州層次的法律法規多達百余個。

采取嚴格的治理模式。美國實行了嚴格的排污控制許可制度。歐盟要求其成員國2012年空氣不達標的天數不能超過35天，不然將面臨4.5億美元的巨額罰款。澳大利亞環保執法十分嚴格，不論是個人、企業，還是政府機構，只要違反了環保法律法規，都要受到嚴肅查處。俄羅斯則將生態法律的精神貫徹到生態保險、生態認證、生態審計、生態鑒定、生態監測、生態監督、生態基金、生態稅收、生態警察等各項制度中。

全民參與環境法律的制定與監督。澳大利亞政府的環境法律法規制定，采取全民參與方式，面向社會招標，任何單位和個人都可以競標，由中標者負責起草法律法規，并將草案散發給廣大公民，廣泛征求意見。日本注重培育公民的環保意識，將垃圾分類常識納入日本學生義務教育的內容。如果企業對環保不負責任，消費者就會自發地抵制，其產品會被市場所淘汰。

（作者為首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院副教授，京津冀藍皮書副主編）

注：本文為北京社科基金特別委托項目《北京城市功能疏解與首都圈城鎮體系研究》（項目編號13JDCSD003）階段性成果。

責編/劉建 ?張夏夢（見習） ? 美編/于珊