依法依規(guī)推進國資國企改革

朱洪超

十八屆三中、四中全會開啟國資國企改革新篇章

黨的十八大報告提出了全面建成小康社會，十八屆三中全會提出了全面深化改革，十八屆四中全會提出了全面推進依法治國，這“三個全面”是有機統(tǒng)一的頂層設計和整體部署。全面深化改革，是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下保持中高速增長的終極動力;全面依法治國，是提升國家治理能力、建成社會主義市場經(jīng)濟的根本保障。同時，兩者之間也存在著相互依存、相互促進的關系。全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。因此，只有一手抓改革，一手抓法治，兩輪驅(qū)動，兩翼齊飛，共同富裕的小康社會才有望早日建成。這既是啟動新一輪國資國企改革的宏觀背景，也是推進國資國企改革過程中必須把握的基本邏輯。

自十八屆三中全會提出“要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”以來，中央和地方都加快了推進國資國企改革步伐。國務院專門成立了國有企業(yè)改革領導小組，國資委設立4個專項小組，加強對改革方案的調(diào)研與制訂。2013年12月17日，上海率先出臺了“國資國企改革20條”，在本輪改革浪潮中成功打響了第一槍，并在國企分類監(jiān)管、混合所有制改革、國資流動平臺建設、國企走向海外等幾大主要方向上持續(xù)發(fā)力，成為了全國改革的領頭羊和學習樣板。迄今為止，全國已有超過20個省市地區(qū)發(fā)布了國資國企改革方案。其共同之處，是將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟作為重中之重;差異之處，在于東部經(jīng)濟發(fā)達、國企基礎較好的區(qū)域更強調(diào)優(yōu)化國資布局、提升企業(yè)國際競爭力，而經(jīng)濟欠發(fā)達或者國企基礎較差區(qū)域更強調(diào)國有資本保值增值和資本化率。

2014年7月15日，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會在所監(jiān)管的央企中，選擇試點企業(yè)啟動了以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、完善法人治理結構、國企負責人重點監(jiān)督的紀檢監(jiān)察方式等“四項改革”，標志著改革在央企中拉開序幕。目前，中央層面的改革總體方案正在緊鑼密鼓地設計之中，預計將于上半年出臺，圍繞這一“頂層設計”，還將出臺多個主要配套方案，這也必將進一步推進國資國企改革走向深入。

法治視角下對國資國企改革的思考與認識

十四屆四中全會提出，“堅持按照法治方式推進改革”。本輪國資國企改革中，允許地方創(chuàng)新性探索、央企選擇試點穩(wěn)步推進，以及“廣泛調(diào)研、統(tǒng)籌設計、審慎論證”的各級方案制定過程，本身就體現(xiàn)了此輪國資國企改革中政府正在自覺運用法治思維和方式。但是由于中央層面的方案尚未出臺，因此對于先行的改革舉措及未來的改革路徑也存在著諸多爭議，出現(xiàn)了一些不依法依規(guī)、急功冒進的苗頭。結合對本輪國資國企改革的觀察與思考，從法治視角看國資國企改革還有若干觀念與認識需要進一步厘清。

一是國資國企改革本身就需要與時俱進地變法。國資國企改革牽扯面廣、涉及利益關系錯綜復雜，只有將改革中各類利益相關者的關系都調(diào)整好、合法權益都保護好，才能夠確保改革的成功。而法律是調(diào)節(jié)社會各方利益關系、保護合法權益最根本也最有效的形式。過去十幾年國資國企改革歷程也表明，改革實踐呼喚法治，法治只有及時回應改革，引領改革方向，才有助于解決改革問題，固化改革成就。

十八屆四中全會強調(diào)“立法先行”、“發(fā)揮立法的引領和推動作用”，這是對過去“摸著石頭過河”的改革邏輯的一種糾正，也意味著國資國企改革的模式將發(fā)生重大變化。因此，除了應加強宏觀政策指導，更應結合新的改革形勢，針對法治建設還存在的不適應、不符合問題，實事求是、與時俱進地分類做好相關法律“立、改、廢、釋”工作，從而降低立法滯后性的影響，使“善治”建立在“良法”基礎之上。

二是推進國資國企業(yè)改革必須依法依規(guī)。新一輪國企改革的大幕已經(jīng)正式拉開。國資國企改革是一項硬任務，誰也不能動搖，更不能成為阻力。但是，這項改革又是動一發(fā)而牽全身的“硬骨頭”。面對“難啃”的改革硬骨頭，更需要用法治思維和法治方式推進改革，不能以“出政績”的“競賽”心態(tài)縮減法治環(huán)節(jié)。目前各級政府出臺的改革方案，為推進國資國企改革提供了基本方向與路徑，并允許企業(yè)結合實際情況“一企一策”推進改革。但是，在“一企一策”的具體操作中，仍然存在著法治思維力度不夠、重大決策論證不夠、執(zhí)行過程依法依規(guī)不夠等現(xiàn)象。

因此，必須進一步強調(diào)國企在改革過程中首先要把好法治關，要把現(xiàn)行法律遵守好、執(zhí)行好。在重大決策過程中，國有企業(yè)決策層應當把法治方式作為推進改革的行為準則，嚴格遵守“三重一大”，確保決策的民主化和科學化，嚴防國有資產(chǎn)流失和新的腐敗產(chǎn)生。在具體實施過程中，各級人員必須自覺踐行法治原則，堅持依法辦事、維護各方合法權益，使改革的全過程做到可監(jiān)管、可檢查、可追溯。

三是深化國資國企業(yè)改革必須充分發(fā)揮企業(yè)法律人才作用。依法治國踐行到企業(yè)便是依法治企。只有通過依法治企，國資國企改革才能少走彎路、降低風險，增強國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力的改革目的才能更好更快地實現(xiàn)。隨著國資國企改革的逐步深入，戰(zhàn)略投資者引進、重大資產(chǎn)處置、企業(yè)兼并重組、海外投資等經(jīng)濟活動日益增多，由此帶來的法律風險也急劇上升，對于法律技術嫻熟運用的要求也明顯提高。

統(tǒng)計表明，近3年來中央企業(yè)的法律顧問通過與社會律師的密切配合和廣泛合作，妥善處理與應對了一系列重大法律糾紛案件，直接或者間接為企業(yè)挽回的經(jīng)濟損失超過了560億元。因此，在法治軌道上深化國資國企改革，必須充分發(fā)揮企業(yè)法律人才的作用，在崗位設置、戰(zhàn)略決策參與、經(jīng)營管理建議、薪酬福利、教育培訓等方面給予更有力的制度保障，充分顯現(xiàn)國資國企改革中的法律價值，使法律風險管理能力成為國企核心競爭力的有機構成。

以法治方式進一步推進上海市國資國企改革的幾點建議

上海市在新一輪國資國企改革中創(chuàng)全國之先，在進一步推進國資國企改革中更應貫徹十八屆四中全會“全面依法治國”精神，領全國之潮。對于以法治方式進一步推進上海市國資國企改革，有以下幾點建議：

一是堅持問題導向，完善法律法規(guī)體系。在深化改革階段，既要在完善頂層設計上努力，更要在規(guī)范操作下大功夫。應針對前期改革實踐，加強基層調(diào)研，及時總結評估政策效應，系統(tǒng)梳理制約改革深化的瓶頸問題，積極行使地方立法權或以特別授權方式，充分發(fā)揮立法引導作用，在國資委定位及管理權限與履責方式、投資平臺運營管理及其監(jiān)管模式、國企分類的定性定量標準及轉(zhuǎn)換途徑、國有資產(chǎn)評估定價及交易機制、混合產(chǎn)權及海外資產(chǎn)監(jiān)管辦法、不同類型國企領導人選聘考核激勵機制等方面率先突破，進一步打消深化改革的各種顧慮，并為依法依規(guī)推進改革提供基本依據(jù)。

二是多措并舉，提升法治思維。在輿論導向上，應進一步加大對國資國企改革必須依法依規(guī)、公正公平、陽光透明操作的廣泛宣傳;在組織保障上，出臺重大決策與具體操作必須吸收法律專業(yè)人才參與的剛性規(guī)定;在制度設計上，要求對于法律工作者建議未得到采納的情況必須給予明確的書面解釋，并列舉法律工作者可行使一票否決權的具體情境。

三是強化跟蹤評估，推進法治方式。應進一步創(chuàng)新工作方式，有效利用人大、政協(xié)、工會以及律師事務所、新聞媒體等社會力量，構建多元化的跟蹤評估機制，形成全方位、全過程的跟蹤評估體系，加強對依法依規(guī)深化國資國企改革的有效監(jiān)督。對于改革實踐中對于產(chǎn)生重大經(jīng)濟損失和不良影響的事件，要嚴格法律追究，提升處治力度，切實維護法律尊嚴。

四是加強企業(yè)法律人才隊伍建設，建立健全依法治企體系。應進一步強化改革思維、法治思維與國資國企改革實踐的對接與運用，加大國資國企改革相關知識與相關法律業(yè)務、技術的培訓，加快打造適應市場化、國際化發(fā)展的復合型國企法律人才隊伍，使企業(yè)法律人才成為推進國資國企改革和企業(yè)持續(xù)發(fā)展不可或缺、舉足輕重的核心人才。應進一步在國企貫徹落實“全國依法治國”精神，以發(fā)揮企業(yè)法律人才作用為著力點，以完善公司治理結構為切入點，建立健全依法企體系，充分彰顯法律的經(jīng)濟價值。

（作者系上海市人大代表，上海聯(lián)合律師事務所主任）