五年規劃中期評估監督制度與流程設計

吳祖強 李曉冉

一、完善五年規劃評估監督制度的背景和意義

《監督法》賦予了人大常委會對本級政府國民經濟和社會發展五年規劃實施情況中期評估進行監督的職能。但是，五年規劃中期評估監督工作缺乏明確、具體的法律規定，各地做法不盡相同。不論全國人大財經委還是地方各級人大都有這樣的反映。在2013年下半年，上海市人大財經委與各區縣人大聯動開展“十二五”規劃實施情況中期評估監督工作時，區縣人大就紛紛反映五年規劃中期評估監督的具體程序和做法缺少統一規范。針對這種狀況，盡管五年規劃中期評估監督，每屆人大只做一次，但本著推進人大制度不斷完善的理念和責任感，在市人大財經委主任委員潘志純、副主任委員張耀倫積極倡導下，2014年由市人大財經委、市發展改革委、市立法研究所共同成立課題組，開展了“本市國民經濟和社會發展五年規劃實施情況中期評估監督工作制度”的課題研究。

課題組專門向全國人大財經委了解了全國人大開展“十二五”規劃實施情況中期評估監督的做法，梳理了本市、兄弟省市人大開展五年規劃實施情況中期評估監督的做法，分批召開了全市17個區縣人大財經工委的座談會，詳細了解區縣人大開展五年規劃實施情況中期評估監督的具體做法，以及開展過程中存在的問題和意見建議。在此基礎上，課題組對開展五年規劃實施情況中期評估監督工作的經驗和存在問題進行分析總結，梳理出共性和規律，進一步提出五年規劃實施情況中期評估監督工作制度和流程設計的建議，為今后本市各級人大開展此類監督提供參考。

二、關于制度細化的建議

現行法規對五年規劃實施情況中期評估實施監督的時間節點、監督重點、政府評估報告提請審議的程序，以及人大常委會如何進行調研和審議都沒有具體規定。亟需細化和明確。

1、明確評估監督的時間節點

國民經濟和社會發展五年規劃執行第三年的下半年，縣級以上地方人民政府應當提出規劃實施情況的中期評估報告，提請本級人民代表大會常務委員會審議。

規劃經中期評估需要作部分調整的，人民政府應當將國民經濟和社會發展五年規劃調整方案提請人大常務委員會審查和批準。

2、明確審議重點內容

常委會會議對國民經濟和社會發展規劃實施情況中期評估報告審議的重點內容包括：

（1）國民經濟和社會發展規劃主要指標的進展情況;（2）重大建設項目的進展情況;（3）重大任務和舉措完成情況;（4）規劃執行過程中存在的主要困難和問題;（5）推動國民經濟和社會發展規劃進一步實施的主要措施;（6）其他需要重點審議的內容。

3、明確開展調研工作的要求

常委會舉行會議聽取和審議國民經濟和社會發展規劃實施情況中期評估報告前，財經委或者其他專門委員會和常委會有關工作機構應當聽取有關部門和機構的專題匯報，開展調研，向常委會提出調研報告。

常委會應當組織專題報告會，由政府有關部門向本級人大代表通報規劃實施情況中期評估情況。財經委或其他委員會在開展調研過程中應當邀請或組織本級人大代表對規劃實施情況進行視察或者專題調研;財經委或其他有關委員會應當匯總形成調研報告提交常委會審議時參考。

4、明確規劃調整的原則

規劃的調整應遵循以下原則：一是法定準許的原則。規劃是經過人代會進行審查批準的，調整要嚴格按照法定授權報本級人大常委會批準，方可調整。二是約束性指標不宜調整的原則。人代會依法審查批準的五年規劃，具有法定性和權威性，不能因一個項目未落實或某方面發展未到預期，就隨意調整。特別是民生發展、環境保護等方面的約束性指標，直接反映政府履行職能發揮作用到位與否的情況，不宜隨意調整，以維護約束性指標的嚴肅性、權威性。三是客觀預見性的原則。對經濟發展的預期，由于五年規劃的時間跨度較長，受國內外多種因素影響，難免會出現一些預測不夠準確的情況，經過中期評估，對預期指標進行必要調整，有利于于經濟社會統籌協調發展。

5、完善評估報告和規劃調整方案提請審議的程序

政府有關部門應當在本級人大常委會舉行會議聽取和審議國民經濟和社會發展規劃實施情況中期評估報告、審查和批準國民經濟和社會發展五年規劃調整方案的三十日前，將評估報告或調整方案及其說明送交本級人大財經委征求意見。財經委應當在十日內將意見回復有關部門。

如果政府向人大常委會提出規劃調整方案的議案，財經委應當向常委會提出規劃調整方案的審查報告。常委會會議聽取政府關于規劃調整方案的說明和財經委的審查報告;財經委根據常委會會議的審議意見草擬批準規劃調整方案的決議草案，由主任會議決定提請常委會會議表決。

6、明確開展詢問的要求

常務委員會審議規劃實施情況中期評估報告、規劃調整方案時，政府有關部門負責人應當到會聽取意見，回答詢問。

7、明確形成審議意見的要求

財經委整理常委會會議對評估報告、規劃調整方案的審議意見，由人大常委會印發同級政府研究辦理，政府在三個月內向人大常委會書面報告研究辦理情況。

8、明確向社會公開的要求

國民經濟和社會發展五年規劃實施情況中期評估報告、人大財經委關于評估的調研報告、規劃調整方案及說明、人大常委會批準規劃調整的決議、常委會會議的審議意見、政府對審議意見研究處理情況的報告，由常委會有關工作機構向本級人大代表代表通報并向社會公布。

三、關于流程設計的建議

規劃實施情況中期評估監督工作的流程，可以分為組織籌劃、調研、聽取審議和跟蹤整改四個階段。流程設計如圖1。

1、組織籌劃階段

成立監督工作領導小組。人大常委會成立“規劃實施情況中期評估監督工作領導小組”，領導小組由常委會領導擔任組長，各委員會、常委會辦公廳、研究室等參加。領導小組應定期召開會議，檢查工作進展，協調相關事宜。

制定監督工作方案。財經委與發改委溝通，與人大各委員會協商，起草監督工作方案，確定監督重點，經常委會主任會議通過，印發人大和政府相關部門。監督方案應該包括監督工作的目的、監督的重點、組織保障、分工、進度安排。明確政府方面的規劃中期評估報告形成期限，人大常委會審議報告的時間等。

2、調研階段

召開啟動會。由常委會領導部署監督工作，政府負責人匯報評估工作開展情況，人大和政府相關部門參加。一是組織調研。各委員會圍繞重點分頭開展專題調研，具體調研可以結合委員會年度工作進行;調研請代表參加。具體調研的方式可以包括：聽取政府部門匯報、召開座談會聽取各方面意見、實地調研、組織代表視察、開展代表滿意度測評、組織網上征求意見，委托第三方評估等。二是組織專題報告會。請政府部門向全體代表通報評估情況。三是形成調研成果。參與監督調研的各委員會要形成專題調研報告，財經委負責匯總形成總調研報告。總調研報告應經過監督工作小組審議通過。

3、聽取審議階段

政府向常委會提出評估報告，由于評估報告內容多、篇幅長，還包含圖表，宜向常委會會議做評估報告的說明，常委會會議聽取說明，審議評估報告。財經委匯總形成的總調研報告和其他專題調研報告書面提供常委會審議參考。審議可以采取分組審議，也可以大會審議;還可以先分組后大會審議。審議時委員和列席代表可以詢問，相關政府部門負責人到會回答詢問。常委會會議還可以就規劃評估監督或者選擇其中的具體專題安排專題詢問。

4、跟蹤整改階段

審議后，財經委負責整理審議發言形成審議意見，交常委會辦公廳發政府研究辦理。審議意見附上審議發言、調研報告，如果有詢問，要附上詢問問題和答復。按照實施監督法辦法，政府要在規定時間（各地大多規定三個月，有的地方規定兩個月）提交復函，由財經委對復函提出評價意見，報常委會主任會議決定將復函印發全體常委會組成人員和代表。針對評估監督中發現的需要進一步推進的重要問題，常委會可以決定列入下一年的監督工作，使對規劃實施情況的監督從一次性向持續跟蹤監督轉化。同時，財經委在年度計劃審查和半年計劃執行情況調研時，應督促政府部門在年度計劃中對規劃實施評估監督提出的意見的落實，加強年度計劃實施與五年規劃的銜接。