加強國有資本經營預算監督的建議

上海人大工作研究會第二研究小組

黨的十八大明確提出，人大及其常委會要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，中共上海市委要求以國資改革帶動國企改革，以國有資本統一管理和國有企業分類監管為關鍵環節，實現率先改革突破。根據國有資本經營預算在政府全口徑預算中的定位與作用，人大及其常委會加強對其進行審查和監督，對于健全人大對政府工作的促進和約束機制，完善人大審查監督方式和程序，具有重要意義。

一、本市對國有資本經營預算審查監督具有較好基礎

本市國有資本經營預算起步于上世紀末，經歷了對系統上市公司國有股紅利實行集中管理，市國資委出資并監管企業編制支出預算，市財政局會同市國資委編制國有資本經營預算，市國資委為預算單位試編國資經營預算四個階段。2014年市本級國有資本經營預算已正式提交市十四屆人大二次會議審查。國資預算編制和管理職能由國資委調整到財政局，國資委等履行出資人職能的部門作為國資預算建議案的編報和執行部門。同時，集本市國資國企改革基本經驗和深化攻堅目標的“國資國企改革20條”的推出和實施，完善國資經營預算管理的內容和抓手進一步清晰。國有資本經營預算收入收繳比例嚴格按照國家和本市的規定執行，該收繳部分全部按規定直接上繳國庫;支出按照“用于國有經濟布局結構調整、彌補國有企業改革成本和政府規定的其他支出”等三方面規定范圍執行，并按預算進程列支。區縣國資預算試編進程進一步加快。

二、當前深化國有資本經營預算審查監督面臨的新課題

黨的十八屆三中全會明確了國資國企改革的總基調和國資預算監管的總任務，就是“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管”，“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。為保證和促進這個總任務的實現，人大的審查監督顯然有一些問題需要面對和解決。首先是有關的法律法規規定比較原則。《企業國有資產法》與新修改的《預算法》對應當納入政府預算的范圍與口徑，在認知與銜接上需要深化。其次是操作上需要細化。從全國看，目前國企類別劃分、國資收益收繳和支出比例、范圍，各地各部門理解和執行不完全一致，本市也需要進一步統一思想，協調推進。現有的政府主管部門是以資金撥付為預算支出方式，而企業卻是以實際使用為預算結果，資金使用的進度和效果在監管中不在一個界面。三是審查監督需要剛性約束。在市場不確定情況下，大多數企業的收益可控性差，以收定支難以體現預算的計劃性，一些部門和企業積極性不高。企業不繳、少繳或者遲繳國資收益，不按預算科目和進度支出，也缺乏相應的懲誡機制。四是預算管理還有薄弱環節。本市還有少數企業既未納入市國資委直接監管又未簽訂委托監管協議，游離在監管之外。預算支出總體不能滿足國企發展需求，不能充分體現國有經濟布局和戰略性結構調整的宏觀調控意圖，資金運行重分配輕監管的狀況不同程度的存在。預算編制收益依據不實，支出缺乏前瞻性、長遠性，影響預算執行的有效性。

三、 加強人大及其常委會對國有資本經營預算審查監督的建議

國有資本經營預算與公共財政預算相比，雖然盤子小，收和支渠道受限，但就其對國民經濟和社會發展的意義而言，一點也不可輕視。建設規范高效的國有資本經營預算管理和監督體系，不僅是國資國企改革的題中應有之義，也是提升人大履職效能，堅持完善人民代表大會制度的重要課題，是檢驗人大工作成效的一個重要指標。

（一）要在推進國資國企改革進程中加強國資經營預算審查監督

根據黨的十八屆三中全會精神，要圍繞“完善覆蓋全部經營性國有企業、分級管理的國有資本經營預算制度”目標，督促和幫助政府致力于深化改革、制度創新，完善管理，總體推進。人大及其常委會對其預算的審查監督應當關注全局、培育典型、研究薄弱點，催化正能量。《企業國有資產法》“對國有資本收益作出支出安排的收支預算”，和《預算法》“建立健全國有資本經營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理”，講的既是對國有資本的實際收益作預算安排，又有對資本經營制度性要求的意思。應該是兩個輪子一起轉，目標牽引現實，協調滾動落實。建議常委會每年聽取和審議市政府或者其有關部門一到兩次國資國企改革和實施國有資本經營預算的專題報告。對加強國有資本經營預算審查監督既作制度性、框架性設計，又發揮專門委員會和人大代表的資源優勢，適時組織代表視察和專題調研，積極探索完善對政府全口徑預算包括國有資本經營預算的監督。財經委、預算工委、人事代表工委等部門擬應共同長期關注，協同推進。爭取在本屆任期內，基本完善包括對國有資本經營預算在內的預算審查監督體系，基本完善預算審查監督的工作流程和操作規范。

（二）要突出重點環節深化國有資本經營預算審查監督

國有資本經營預算審查監督既要有全局視野、全面覆蓋，又要突出重點，抓住關鍵。國有資本經營預算審查監督的實質是審查國有資本經營的方向和成果，而國資流動平臺的規范運作和資本經營決策是前提和保障。因此，人大及其常委會不能局限于事后監督。對國有資本發展規劃、國有資產功能的拓展和實現，人大相關機構要作為一項重點工作適時介入，長期跟蹤，保持相關信息的及時和暢通，并及時提出意見和建議，嚴格監督有關法律法規和重要決策的執行情況，防止部門利益損害全局和長遠利益，必要時提請常委會進行專題審議。同時，政府及其國資管理部門要根據十八大報告和相關法律法規要求，在對國企和國資作重要改革，或者對國有資本經營預算管理推行重要舉措時，應當及時向人大常委會或者相關工作機構報告，聽取意見，必要時應當提請常委會作出專門決定或者決議。市委根據十八大要求提出，要“逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于30%”，“國有收益原則上按照產業調整發展、基礎設施建設、民生社會保障各三分之一安排支出”、“建立國資收益資金使用評價制度”等優化國資監管體制機制的具體工作要求。市人大及其常委會要咬住這些目標，與相關部門共同研究制定扎實有序的節點，努力推進。尤其是要落實委托監管責任，加強對受托者的跟蹤監督，保證國有資本收益收繳比例穩步提高。要結合貫徹新修訂的《預算法》和國務院關于預算管理改革的決定，實現人大全口徑預算審查監督更加規范。和政府公共預算一樣，國有資本經營預算投資和收益審查是重中之重，經濟和社會效益是監督的唯一指標導向。要督促政府相關部門增強法律法規和中央市委重要決策的執行力，健全管理、嚴肅紀律，鍛煉隊伍，提高效益。

（三）探索創新國有資本經營預算審查監督新路徑

國有資本經營預算是政府預算的重要組成部分，其編制、審查、執行、調整和決算，都必須嚴格依法按程序進行。同時，提高審查監督的質量和實效，要與時俱進，不斷完善。要完善國有資本經營預算的編制內容和方法。積極推進預算管理全覆蓋，并探索中長期預算編制方法。嚴格按中央要求進度和比例，逐年增加國有資本經營預算的收入規模和收繳范圍。對不同類型企業實行分類考核和分類監督，對混合型企業作精細區分、統籌管理。要夯實國有資本經營預算審查監督基礎。加強分類管理，細化預算收支科目，增強預算執行約束，強化審計和社會監督，加快信息公開步伐。不斷完善、細化向人大提供完整的報告及報表和說明，優化預算方案的形成機制。探索國有資本經營預算與政府公共預算、基金預算和社會保障預算相互銜接、互為補充的全口徑預算體系，及其審查監督機制。細化常委會和相關機構日常監督的途徑和規范。要解決好預算編制和執行在時限上與公共預算的落差，研究有效的并軌節點和相關措施。要有制度化的規定，明確常委會相關機構和人大代表提前介入審查的時間段，為預算草案的細化完善提供時間上的保證。完善代表大會代表會前解讀、會中審議，乃至詢問、提修正案甚至質詢的程序。建議人民代表大會增加代表審議預算的時間安排，同時也可以安排對國有資本經營預算進行單項或者專題審議。

（四）提高對國有資本經營預算審查監督法制化規范化水平

要圍繞著增強國有企業活力和國有經濟整體競爭力的目標，促進預算管理體制的完善，提高預算收支的完整和效益性，分別做好事前、事中和事后審查監督，設計和完善相應的規范。要積極探索適應國資預算特點，與公共財政預算審查監督互為適應互為補充融合的方式和途徑，并在實踐中不斷充實完善。同時，可以借鑒兄弟省市的做法，從法規層面為國資國企改革和預算審查監督提供支撐。在總結相關規章實施經驗的基礎上，提升相應規范法律效能，爭取在本屆人大任期內完成地方立法，以法制來保障改革，用改革來完善法制，提升本市全口徑預算審查監督的水平和效能。