論健全完善我國環境公益訴訟制度

田義文 彭培泳

摘要：環境公益訴訟制度是構建生態文明制度體系的重要組成部分。用制度保護生態環境、建設生態文明已成為環境法學界、實務界的共識。本文從我國目前嚴峻的生態環境形勢切入，界定環境公益訴訟在生態環境司法保護中的地位，分析了環境公益訴訟的進展和存在的主要障礙，在此基礎上，提出了健全完善我國環境公益訴訟制度的對策建議。

關鍵詞：生態環境; 司法保護; 環境公益; 訴訟制度;完善健全

中圖分類號：D92504

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）05-0089-06

基金項目：陜西省環保廳項目“陜西省環境公益訴訟研究”。

作者簡介：田義文（1953-），男，陜西周至人，西北農林科技大學人文學院教授，碩士生導師，陜西省經濟學會副會長，研究方向：經濟學和環境法學;彭培泳（1977-），男，湖南津市人，寶雞市人民政府法制辦公室副科長，研究方向：環境公益訴訟、行政復議與行政應訴。

面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，黨的十八大提出“大力推進生態文明建設”，十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出，要建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。用制度保護生態環境已經成為環境法學界、實務界的共識。為此，必須創新環境保護司法機制，充分發揮司法的能動作用，通過不斷改進完善我國環境公益訴訟制度，為保護生態環境提供有力的司法保障。

一、環境公益訴訟制度是司法保護生態環境的核心制度

在我國現階段，健全和完善環境公益訴訟制度，通過環境司法保護生態環境，建設生態文明，既是經濟社會發展的客觀需要，也有堅實的理論支撐，更是環境公益訴訟制度在環境司法制度體系中的地位使然。

（一）我國經濟社會發展呼喚健全和完善環境公益訴訟制度

目前，我國環境形勢依然嚴峻，壓力繼續加大。據不完全統計，從二十世紀90年代至今，中國因環境污染和生態退化造成的損失占GDP的7-20%，環境債務高達數十萬億元。2005年，因環境污染引發的沖突達51萬起;2007年，40%的城市生活污水直接排放;60%的大型湖泊因礦物質和有機物污染而出現富營養化;在監測的197條河流中，半數受到硝酸氨、過錳酸鹽和石油的嚴重污染;在監測的287個大中城市中，只有605 %的空氣質量達到環境保護部的標準。近年來，生態環境遭受破壞的現象更是有增無減，除卻這些表面的、看得見的污染以外，那些“遠在深山”的生態退化更加危險，生態健康面臨的威脅已經甚或將繼續影響我國經濟社會可持續發展。

近年，我國南北方同時出現的嚴重霧霾事件，蘭州飲用水污染事件、杭州富春江水污染事件，以及2014年公布的全國土壤總的點位超標率為161%的污染現狀等系列事件和嚴峻的生態環境惡化的形勢，使我們聯想到了西方國家工業化過程中曾經發生過的倫敦毒霧事件、比利時馬斯河谷煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧事件、多諾拉煙霧事件等嚴重環境污染事件?，F實時刻警醒著我們，要有勇氣面對環境問題，下決心解決環境問題，要以抓鐵留痕、踏石留印的勁頭抓環境問題，善于綜合運用經濟的、政治的、行政的，特別是法治的手段治理環境、保護生態，確保經濟社會和環境協調發展。

要看到，環境污染的流動性、生態破壞的廣泛性，使得跨國界、跨區域、跨流域的環境問題很難通過具體的、局部的、單一的措施得到解決。當前我國部分法律法規已經與生態文明建設客觀要求不相適應。作為以保護公共環境利益為目的，以懲戒、賠償和補償、生態恢復為主要手段的環境公益訴訟制度正好適應了生態文明建設的需求，滿足了人民群眾享受良好環境的新期盼。

（二）堅實的理論基礎支撐環境公益訴訟制度的健全和完善

環境公益訴訟制度的健全和完善不僅是我國經濟社會發展的實踐要求，同時也有著堅實的理論支撐（基礎）。這些理論主要包括環境權理論、公共信托理論、生態整體主義理論和納稅人訴訟理論等。

1環境權理論。環境權是人權升華期的權利，是環境公益訴訟制度的理論基礎之一。20世紀70年代初，美國學者薩克斯教授針對美國政府行為中存在的環境管理行政決定過程公眾參與程度低、環境訴訟中存在的當事人資格等問題，在公共信托原理的基礎上，從民主主義的立場首次提出了“環境權”的理論。1972年聯合國人類環境會議發布的《人類環境宣言》中的第一條莊嚴宣布“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任”。至此，環境權在國際上得到確認。我國憲法第26條第1款規定：“國家保護和改善生活和生態環境，防治污染和其他公害?！?環境影響評價法第11條規定了“公眾環境權益”的概念;新修訂的環境保護法第53條第一款規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”。這些法律規定雖然沒有直接采用環境權的概念，但從不同層面對環境權某些具體權利給予了確認，這對我國環境權的發展是一個很大的促進。

2公共信托理論。公共信托理論產生于羅馬法，其基本含義是：空氣、河流、海岸、荒地等均是人類的共同財產，為了公共利益和公眾利用之目的而通過“信托”的方式交由國王或政府持有。第一次將該理論運用于環保領域的是美國密歇安大學的學者Joseph Sax，他于1970年在《密執安法律評論》上發表題為《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預》的文章指出“水、空氣等人類生活須臾離不開的環境要素不是無主物，而是全體國民的共有財產，國民為了管理他們的共有財產可委托政府管理。此時國民與政府之間為委托人和受托人之間的關系，政府應當為全體國民包括當代美國人及子孫后代管理好這個財產，未經委托人許可，政府不得自行處理這些財產”。公共信托理論不僅為公民個人主張環境權利提供了依據，也為公民主張環境權利救濟提供了理論依據。根據該理論，國家和政府作為受托人對于環境資源取得普通法上的所有權，并承擔保全、保存、保護信托財產的并使之處于安全狀態的義務，同時，作為受托人和受益人的全體公民，對環境資源享有衡平法上的所有權和受益權，一旦國家或政府違背委托人的利益、意愿或者未能盡到受托人的管理義務甚而損害了受益人的合法利益，公民均可主張其權利，從而實現對環境利益的保護。

3生態整體主義理論。生態整體性的進一步認識是環境公益訴訟制度得以建立和完善的又一理論。人類只有一個地球生態系統，以地球共同體為單位，為了全人類的共同利益采取聯合行動，已經成為國際社會的一個基本共識。生態整體主義理論最早起源于赫拉克利特的整體觀。赫拉克利特在《論自然界》中認為：“世界是包括一切的整體。”20世紀70年代，環境整體主義在現代生態學、生態運動、生態的哲學反思等基礎上發展并成熟起來。這一理論的主要代表是利奧波德提出的大地倫理學、羅爾斯頓的自然價值論和奈斯為代表的深層生態學。生態整體主義理論的核心思想認為整個地球是一個有機的生態系統，生態系統的整體利益應當是地球生態系統的最高利益;自然萬物都擁其固有的內在價值，享有與人類平等的權利和地位，反對從人類中心的角度出發去衡量生態系統的價值。這種整體觀反映了系統整體性的訴求，強調系統的完整和內在聯系的復雜性，追求利益的整體性和公益性。

4納稅人訴訟理論。政府是公共利益的代表，但是我們也應該清楚地看到，政府作為獨立的法人有其自身利益所在，而組成政府的各個部門以及每一個政府工作人員也都有自己的利益，這些利益在某些時候可能與公共利益發生沖突，地方保護主義、部門保護主義、官官相護、官商勾結等現象就是兩種利益沖突的表現，對國家公權力進行監督成為必然。在環境保護領域，通過納稅人訴訟的形式制約行政權力不失為一種有效的手段，同樣，納稅人以訴訟的形式參與環境保護也有充分的依據。雖然某個污染環境、破壞生態的行為可能沒有直接損害納稅人的利益，但政府為治理污染、恢復生態所支付的資金卻來源于納稅人繳納的稅款，這筆稅款未能用于增加納稅人的福利，減損了納稅人的福利，因此納稅人有權起訴環境污染的制造者、生態破壞者。同樣的道理，如果因為政府的違法行政行為特別是行政不作為導致環境污染、生態破壞沒有得到及時有效的制止從而減損了納稅人的福利，納稅人當然有權對政府的違法行政行為提起訴訟。實質上，以納稅人理論作為環境公益訴訟的基礎理論是納稅人權利延伸到用稅過程的體現，也是對行政機關行政行為監督的合理性的一種體現。

（三）環境公益訴訟制度是司法保護生態環境的核心制度

環境公益訴訟制度具有目的的公益性、適格原告的廣泛性、顯著的預防性及訴訟對象的特殊性等特征，在環境司法制度體系中占有重要地位，是司法保護生態環境的核心制度。這突出體現在以下幾個方面：

1有利于生態環境保護。環境公益訴訟制度與環境私益訴訟制度不同，它是保護環境本身的制度，通過對大氣、水資源、土壤等環境要素的保護，有利于環境的恢復、保持和改善。

2有利于遏制環境違法行為。環境公益訴訟制度擴大了違法成本的范圍，從私益訴訟的人身、財產損害到環境損害、環境服務功能損失（如我國森林生態系統每年提供的主要生態服務總價值為1268萬億元）、恢復環境的成本（如江蘇省泰州市環保天價案判決環境污染者賠償環境修復費用16億等）等方面提高了違法成本，有利于遏制違法行為。

3有利于實現最真實的公平。環境是公共產品，涉及所有人的生存空間和生活質量。如大氣它不分性別、不分長幼、不分高矮、胖瘦，更不分尊卑，公平地為人類提供著服務。環境公益訴訟制度保護了環境本身，就實現了最廣泛的公平，最真實的公平。

4有利于推動環境司法進步。環境公益訴訟擴大了環境司法參與的主體，從利害關系人到法律規定的機關和有關組織;完善了環境司法救濟功能，如建立環境修復機制;增強了環境司法的能力建設，如建立環保法庭、審理有影響案件等。

總之，環境司法制度是以司法手段保護環境的重要法器，環境公益訴訟制度是環境司法的突破口和著力點，健全和完善環境公益訴訟制度，既是環境司法的重要任務，也是通過環境司法保護環境是否取得成效的重要標志?？梢哉f，該項制度就是為保護生態健康而生，是保護生態環境的核心制度。

二、我國環境公益訴訟的進展和現實障礙

（一）環境公益訴訟的進展

1研究進展。環境公益訴訟制度是一項能有效保護環境公共利益和公民環境權益的制度，世界各國都紛紛建立了這一制度。近年來，我國環境法學界認真貫徹落實科學發展觀，大力開展環境公益訴訟相關理論研究，積極介紹、引進西方國家先進的理論，結合我國推進環境公益訴訟的實際情況，取得了階段性研究成果，有力指導了我國環境民事公益訴訟制度的建立和完善，為我國民事訴訟法和環境保護法最終確立環境民事公益訴訟制度作出了積極的貢獻。但是關于完善環境行政和刑事公益訴訟制度的研究還沒有充分展開，特別是事關行政、司法機關、環保組織、社會公眾多方權利的“公眾環境權”“ 訴訟信托理論”研究還不夠深入，應該成為進一步推進環境公益訴訟理論研究的重點。

2立法進展。生態環境保護政策法規的法律淵源，幾乎涵蓋各層次規范性法律文件。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”;第26條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。根據母法的這些規定，各級立法、司法機關在其職能范圍內都可以通過構建環境公益訴訟制度來全方位、多層次保護和改善生活環境、生態環境，防治污染和其他公害。在這一方面近年來，我國的立法機關已經進行了積極探索和實踐，并取得了一定的成效。

新修訂的《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟?！痹摋l直接規定了環境公益訴訟的受案范圍和和提起環境公益訴訟的適格原告，首次在國家立法層面確立了環境公益訴訟制度。新修訂的《環境保護法》第58條對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（1）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;（2）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。這進一步明確了環境公益訴訟的適格原告、增強了我國環境民事公益訴訟制度的可實施性。此外，《刑事訴訟法》第77條第二款規定“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”。該項規定可以涵蓋刑事被告人污染環境、破壞生態的犯罪行為造成的環境公共利益的損失，而由檢察機關提起刑事附帶民事訴訟。

遺憾的是，我國《行政訴訟法》對履行環境保護職能的行政機關不作為、濫作為造成環境公益損害的行為，沒有規定具體的公益訴訟程序。

3司法進展。在學術界研究環境公益訴訟制度的同時，司法界也就此積極進行著有益的實踐，并推動了相關立法和正在繼續踐行立法規定。近年來，發生了系列環境公益訴訟相關活動。如，2008年12月9日，廣州海事法院對廣州市珠海區人民檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決;2011年9月，環保組織“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯合會，就云南陸良化工實業有限公司鉻渣運輸中丟放威脅珠江源頭南盤江水質安全的行為，向曲靖市中級人民法院提起公益訴訟等。這些司法實踐具有重大的現實意義，為我國環境公益訴訟理論研究、立法實踐提供了素材和范例。

與此同時，為了適應環境保護類案件審判的需要，部分地方先行先試，率先加強審判組織專門化建設，也為環境公益訴訟提供了有力的司法組織保障。2008年5月6日，經江蘇省高院批準同意，江蘇省首個環境保護審判庭在無錫市中院掛牌，江陰、宜興、濱湖區、錫山區和惠山區法院同時設立環境保護合議庭。江蘇省無錫市中院發布的《關于環境保護審判庭審理案件管轄的若干規定》明確了“涉及環保公益訴訟案件”的受理范圍。同年11月，云南省高級人民法院批準在昆明市中級人民法院及其下轄法院成立環境保護審判庭，環境公益訴訟又一次被明確在環保法庭的職責之中。這些司法實踐活動，對國家進一步完善環境公益訴訟制度，具有重要參鑒意義。

（二）當前我國環境公益訴訟的主要障礙

目前，我國的環境公益訴訟還大多處于民事范圍、個別案件的探索之中;在實踐中，環保法庭、合議庭等組織雖然是為環境公益訴訟而建，但受理的環保案件卻很少，難以為繼;訴訟程序和主體還存在著較大的爭議等等。可以說，我國的環境公益訴訟制度才剛剛起步，繼續發展還存在諸多障礙。

1環境公益訴訟的類型不全。環境公益訴訟應該包括民事、行政、刑事三種類型。[1]目前我國法律明確規定的僅有環境民事公益訴訟，而且也存在主體不清、程序不全問題;刑事環境公益訴訟規定不甚明確，環境行政公益訴訟更是沒有涉及。

2環境民事公益訴訟主體力量薄弱?！董h境保護法》第五十八條規定了可以提起民事環境公益訴訟的社會組織，是法治的進步，而且近年來該類社會組織發展較快，為環境公益訴訟注入了新鮮血液。但是由于我國民間社會組織先天營養不良、行政依附度高、逐利性強等秉性、使得部分組織人員混雜、行為失范、財務混亂，難以自我監管，很難從事對法律專業能力、技術能力要求都非常高的環保公益訴訟活動。同時，《環境保護法》未對“法律規定的機關”做出明確規定也是立法方面的一個遺憾。

3環境公益訴訟成本高昂。因環境污染證據搜集技術性很強，需要運用高科技檢測手段，有的環境損害司法鑒定費用高達幾百萬元。據中華環保聯合會做過的八起公益訴訟的統計，每起訴訟投入成本都非常高。如，在海南啟動的公益訴訟，僅訴訟費就支付十多萬元，還要承擔時間成本以及敗訴的風險。按照規定，如果訴訟費用逾期不交，法院將按自動放棄訴訟處理。這就大大增加了訴訟風險，即使大型環保組織也難以承受。

4司法保護機制不健全。由于環境保護司法制度建設滯后，環境公益訴訟程序欠缺，通過訴訟解決環保糾紛時間長、難度大。據統計，中國政法大學污染受害者法律幫助中心十余年來支持的500多起案件中，有四成案件懸而未決，立案難、取證難、判決難、執行難同時存在。（1）立案難。據統計，從2000年到2013年，全國環境公益訴訟案件總計不足60起，原告多為檢察院、環保局等公權力機關，環保組織個人起訴的很少。在實踐中，環境公益訴訟案件都屬于復雜、疑難、敏感的高風險案件，極易引起群體性事件，地方法院要么不敢受理，要么要求受害者單獨起訴。但對于受害者個體而言，勢單力薄，訴訟成本過高，只能望而卻步。2014年4月蘭州自來水污染事件發生后，5位蘭州市民到當地法院起訴自來水公司，被以不符合《民事訴訟法》規定的公益訴訟原告資格為由駁回。

（2）證據收集難。大部分涉及環境公益訴訟的污染企業都是當地政府極力保護的，當地環境保護機構基本不會為公益訴訟原告提供有關污染的數據。對于環境受害者公眾來說，搜集證據幾乎成為不可能。此外，原告請求賠償需要評估損失，在當地也不可能完成。由于缺乏合法評估的損失額，法院基本不會支持原告的訴訟請求。（3）判決難、執行難。目前，環保公益訴訟極少會立案，立案之后極少宣判，即使是最終宣判勝訴的案件，按照勝訴判決如期執行也是難上加難。實踐中，一些地方法院因難以抵擋地方政府的干預而不敢下判;一些企業以虧損為由拒絕履行環保賠償義務。2002年，中國政法大學污染受害者法律幫助中心參與的一起訴訟，雖然勝訴，但地方法院至今沒有按規定退還訴訟費和鑒定費。

（三）我國環境公益訴訟障礙的成因分析

近年來，已有眾多學者對制約環境公益訴訟發展的成因進行了種種分析。但我們認為主要成因是以下幾個方面：

1公民”厭訴”情結影響。由于受幾千年封建專制思想的影響，我國法律文化重要組成部分的訴訟文化中存在著“厭訴”情結，在法律心理、法律認知層面形成了廣泛的群眾基礎。公民對于紛爭能和解就和解，不能和解就找人調解，至于訴訟，與人對簿公堂，總認為是傷和氣、破情面的事情，是迫不得己、走投無路之下策。

2法院受理環境公益訴訟案件過于謹慎。環境公益訴訟案件是一種新型的案件，具有專業性強、證據不易收集、訴訟利益歸社會等特征，這增加了案件審理、執行等方面的難度。此外，環境公益訴訟適格原告并非因私人權益受到侵害而起訴，往往是為了公眾或者特定區域內的大多數人主張環境公益。環境公益訴訟案件經常會與大規模突發性環境事件伴生，以群體性事件的形式涌現，因此法院不愿卷入此類環境糾紛。從法官方面看，部分法院特別是基層法院，存在著案多人少、不堪重負的狀況，法官學習提高機會少，知識更新慢，環境專業綜合水平較低，致使其對于環境公益訴訟案件的態度往往是心有余而力不足。

3案件本身特點。環境公益訴訟案件具有地域廣闊性、潛在受害者不確定性、環境公共利益受損廣泛性、標的額度大等特點。因此，普遍取證難、立案難、審理難、判決難、執行難。適格原告訴訟動力不足，特別是在有厭訴傳統的我國表現的更為突出。

4行政權力過于強大。在我國，由于體制機制原因，行政權制約著司法權，通過行政權路徑解決環境公益糾紛案件更便捷、更省時、更經濟。據中國環境統計年報顯示，2005年至2012年，我國環境信訪量年均約77萬件。據中華環保聯合會統計，其中進入到司法程序的不足1%，絕大多數都是通過行政部門處理。

5環境司法成本高昂。環境司法具有公益性、復合性、專業性、恢復性和職權性等特點， 訴訟費用高，江蘇省泰州市環保天價案一審案件受理費97萬元，二審案件受理費94萬元就是例證。審理周期長，有的環保糾紛官司一打就是十幾年，污染企業都沒了，有的原告也去世了，可是官司還在打。在曠日持久的“拖”和“磨”之中，不少公眾被迫放棄訴訟。

三、大力改進完善我國環境公益訴訟制度

隨著環境公益訴訟理論的廣泛傳播，環境公益訴訟實踐的不斷擴展，兩大法系的國家都在研究和實踐環境公益訴訟，我國也正在參與其中，這為不斷健全我國環境公益訴訟制度奠定了堅實的基礎。

（一）深化理論研究

隨著新修訂的《環境保護法》對環境民事公益訴訟適格原告—社會組織的明確界定，十八屆四中全會提出積極探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，改立案審查制為登記制等制度的貫徹實施，我國環境公益訴訟的實踐也必將迎來“又一個春天”。實踐的發展，又會促進環境公益訴訟的理論研究的繼續深入，將漸已形成共識的“公眾環境權”和“信托理論”進一步發展成熟?！肮姯h境權”就是法律賦予特定的主體享有一定的權利來實現對環境公益的保護。這一權利可以表述為“中華人民共和國公民享有在良好的環境下生產和生活的權利，同時履行保護環境公益的義務”，并作為《憲法》第26條第二款的內容予以規定。[2]創設“公眾環境權”是生態文明發展的必然要求，而正式確立環境公益訴訟制度是公眾環境權從理論到實踐，從立法保障到法律實施的必由之路。“信托理論”包括公共信托理論和訴訟信托理論。公共信托理論是建立訴訟信托理論的基礎，當全體國民交給國家信托管理的財產受到侵害時，國家就有義務保護信托的財產不受損害，因此尋求司法救濟時，就產生了訴訟信托理論。根據訴訟信托理論，環境作為一項重要的公眾權利，國家或政府作為受托人對于環境資源依法行使所有權和環境行政管理權，承擔環境保護的義務，當國家或政府履行義務缺失時，則一切公民、單位均可根據訴訟信托理論代位行使訴權，提起環境公益訴訟。這是環境公益訴訟建立健全的基本理論前提。加強環境公益訴訟信托理論研究，并形成系統的理論體系，必將為我們立法健全環境公益訴訟奠定堅實的理論基礎。

（二）健全完善環境民事公益訴訟制度

環境民事公益訴訟是指公民、法人或者其他組織，對破壞生態環境、危害環境公共利益或者造成環境公共利益損失的行為人提起的民事訴訟。目前，我國已經正式立法確定這一制度，但是僅僅做了原則性的規定。由于環境民事公益訴訟區別于一般民事訴訟的特別性，如損害結果潛伏期長、損害后果特別嚴重、調查取證技術性強、原告主體范圍窄等等，需要法律法規規章對該項制度作進一步的細化，從適格原告、訴訟管轄、調查取證、損害鑒定、審判機構、禁令判決、賠償執行、訴訟費用等方面作出具體規定。如在立案環節，應該借鑒印度書信管轄權制度的公益訴訟啟動模式。改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，有案必立，有訴必理，保障當事人訴權。[3]

《環境保護法》第五十八條規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（1）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;（2）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。立法回應了社會公眾關于環保組織作為環境民事主體資格的關切，但是對環境行政機關和檢察機關作為適格原告沒有明確規定，是立法利益相關方博弈的遺憾。鑒于目前環保組織實力薄弱的現實，立法還有待進一步擴展原告主體，切實把訴訟交給能夠有力、有效保障公眾環境權益的機關和組織，如檢察院、環境保護主管部門等，實現生態環境和公眾環境權司法保障利益最大化。

（三）健全完善環境刑事公益訴訟制度

刑事環境公益訴訟是指被告人破壞生態環境的犯罪行為造成了環境公共利益的損失，而由檢察機關提起刑事附帶民事訴訟。雖然我國的《刑事訴訟法》明確規定，檢察機關代表國家對侵害國家和集體財產的行為提起附帶民事訴訟，但是法律沒有明確如何實現環境公共利益和公共財產的銜接，有待立法進一步細化，并有針對性地將破壞公共利益地概念導入具體環境犯罪的罪名規定。這里要特別強調的是環境刑事訴訟附帶環境民事公益訴訟，要積極探索恢復性司法機制，充分運用司法手段修復受損的生態環境，如向受污染的河流放養魚苗、毀壞的林地補種樹木，并作為減輕被告刑罰的依據之一。

（四）健全完善環境行政公益訴訟制度

環境行政公益訴訟是指公民、法人或者其他組織對行政機關就破壞生態環境、危害環境公共利益或者造成環境公共利益損失的行為人不作為而提起的行政訴訟。隨著我國公眾運用法律保護自己合法權益意識的增強，“天藍、地綠、水凈”已成為新時期人們的新訴求，加之環境行政范圍廣泛，與公眾環境權益關系密切，因此，境行政公益訴訟將在我國環境公益訴訟中的地位日益凸顯。但是我國《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，這項規定要求提起訴訟的原告必須是與案件有直接利害關系，訴訟的目的是為了維護自身的合法權益，訴訟利益歸屬于原告。而環境行政公益訴訟恰恰相反，它有時沒有直接利害關系人，要么是涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益，要么是純社會環境公益，訴訟的目的是為了維護環境公共利益，訴訟利益歸屬于社會?，F行法律這種規定已經成為我們構建環境行政公益訴訟制度的障礙。

我國的臺灣地區為了適應全方位保護生態環境的需要，2000年7月1日施行的臺灣地區行政訴訟法已經確立了環境行政公益訴訟制度。該法第9條規定：“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限?！边@表明臺灣地區行政公益訴訟突破了傳統上訴訟原告應該具備“訴訟權利資格”和“訴的利益”作為訴訟合法要件的規定，在立法層面確立了公民以公益為目的請求法院保護其合法環境權益免受主管機關違法行政行為侵害的資格。[4]這對我們下一步修改《行政訴訟法》提供了借鑒。在修訂《行政訴訟法》的過程中，應該設立環境行政公益訴訟制度，并對受案范圍、適格原告等作出規定。當然要實現這一突破，在理論和實踐層面還需要進行進一步的研究和探索，為行政訴訟領域突破“利害關系論”提供有力的理論和實踐支撐。特別是要為一般公民爭取行政訴訟監督環境行政機關依法履行環境保護職責的權利進行有益的研究，實現公民環保權利的最大化。

（五）設立環境保護審判庭

環境保護的訴訟，有民事、行政、刑事三類，分別由三大訴訟法調整，環境公益訴訟制度實施后，還涉及到公益訴訟和私益訴訟兩大范疇。這類案件一般具有專業性強、涉及面廣、法律適用難、訴訟周期長等特點，一般審判庭難以適應這樣難度的要求。并且法院在判處當事人或者被告人承擔民事、行政或者刑事責任時，都應當考慮對生態環境、自然資源的保護和恢復。因此，建立綜合性的環境保護審判庭，形成專業化審判隊伍，集中審理，有利于統一司法尺度，降低司法成本，提高案件質量。也有利于協調解決審判實踐中的“行民交叉”和“刑民交叉”問題，有利于充分發揮司法審判的宣示和教育功能。貴陽、無錫、昆明、玉溪等中級法院設立綜合性的環境保護審判庭的有益嘗試值得進一步探索、總結和推廣。

日前，最高人民法院設立了環境資源審判庭，專職審理環境資源訴訟案件。同時，印發了《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，明確了環境資源審判工作的指導思想、基本原則和目標任務。提出了充分發揮環境資源審判職能作用，大力推進環境民事公益訴訟，有序推進環境資源司法體制改革等方面的要求。特別強調環境民事、行政、刑事案件歸口審理，本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環境資源專門審判機構，為加強環境資源審判工作提供組織保障。高級人民法院要按照審判專業化的思路，理順機構職能，合理分配審判資源，設立環境資源專門審判機構。中級人民法院應當在高級人民法院的統籌指導下，根據環境資源審判業務量，合理設立環境資源審判機構，案件數量不足的地方，可以設立環境資源合議庭。個別案件較多的基層人民法院經高級人民法院批準，也可以考慮設立環境資源審判機構。[5]

（六）設立環境公益訴訟基金

環境是公共產品，向社會提供良好的環境是政府的職責。《環境保護法》明確確定了各級人民政府的環保責任和義務。環境公益訴訟是為了維護環境公共利益，挽回公眾損失，需要的訴訟成本理應由全社會乃至全人類共同負擔，比如鑒定費用，其他訴訟費用，這些費用應當由財政、社會以及污染、破壞生態環境、自然資源的侵權人共同負擔。我國《信托法》第60條規定：為了發展環境保護事業，維護生態環境可以設立公益信托。第61條規定：國家鼓勵發展

公益信托。根據這些法律規定，應當在省、自治區、直轄市及省會城市、地級市等設立“環境保護公益基金”，基金由基金會信托管理。公益基金的資金來源由當地政府每年撥入一定資金，社會力量募捐一部分資金，法院判決原告勝訴的環境公益訴訟案件，被告應當支付的賠償金向該基金支付。環境保護公益基金的資金可用于環境公益訴訟及恢復被破壞的生態環境。[6]

總之，環境公益訴訟是維護環境公共利益的訴訟。建立健全環境公益訴訟制度是一項系統工程、長期過程。我們應當順應時代潮流，積極借鑒域外發達國家成功做法，凝煉提升我國實踐中的新鮮經驗，結合我國實際，完善現行的環境保護法律法規，研究制定一些新的法律及其制度措施。在實踐層面上，環境公益訴訟制度應當加快推進，鼓勵探索和創新，使其日臻完善，成為生態文明建設制度體系的重要組成部分，進而為我國生態環境的恢復、保持和改善以及經濟社會的可持續發展發揮出應有的作用。

參考文獻：

[1] 別濤. 環境公益訴訟[M]. 法律出版社， 2007∶16.

[2]周葉中. 關于適時修改我國現行憲法的七點建議[J]. 新華文摘 ， 2014，（17）.

[3]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL]. 新華網，2014-10-28.

[4]高偉.關于臺灣地區公益訴訟的考察報告[R]. 陜西省高級人民法院法官協會赴臺考察團.

[5]最高人民法院. 最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見[EB/OL]. 中國警察網， 2014-07-04.

[6]郭楠，田義文，中國環境公益訴訟的實踐障礙及完善措施[J].環境污染與防治， 2013，（1）.