食品安全監管者法律責任體系創建

徐鵬飛

【摘要】我國食品安全領域的案件易發多發，要想從根本上扭轉形勢，除了對食品生產經營者的違法犯罪行為加大打擊力度外，還應當通過改變立法觀念，提高立法質量，完善監管者法律責任規范，健全監管信息公開制度，創新外部監督機制，健全食品安全監管者法律責任體系，促使監管者依法積極履行職責，保障人民群眾的生命健康安全。

【關鍵詞】食品安全 監管者 法律責任 信息公開

【中圖分類號】TS201 ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

食品安全問題，既事關人民群眾的生命健康安全，也關乎黨和政府的公信力，既是一個重大的民生問題，也是一個重要的政治問題。2013年12月的中央農村工作會議就食品安全強調指出：“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對共產黨執政能力的重大考驗。”《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也特別要求，要依法強化對危害食品安全等重點問題的治理，保障人民群眾生命財產安全。隨著《食品安全法》及其相關配套制度的實施，我國食品安全制度建設取得了重大進展，食品安全保障水平穩步提高，形勢總體穩定向好，沒有出現區域性、系統性質量安全問題。但食品安全領域存在的問題和潛在隱患不可低估，特別是食品質量安全事件時有發生，有的涉嫌嚴重違法犯罪，性質嚴重、手段惡劣，社會影響極壞①。

究其原因，既與食品生產經營者素質不高、責任不強、誠信缺失以及對違法行為處罰力度不夠有關，也與監管體制不完善、監管手段和方法有限、監管力量薄弱以及監管者法律責任制度不健全密切相關。實踐證明，每起重大食品安全案件背后，基本上都有監管不到位、失職瀆職，甚至是貪污受賄行為的存在。有效的食品安全監管，不僅依靠科學的食品安全監管模式、嚴格的食品安全標準、行之有效的監管方法和手段，還有賴于健全的食品安全監管責任制度。

食品安全監管者法律責任考察

食品安全監管者法律責任是指食品安全監管者在食品安全監管過程中，違反了法定職責或不當行使法定權力，而依法應承擔的不利后果。從法律責任的類型來看，其包括食品安全監管者的行政責任和刑事責任。食品安全監管者的行政責任是指食品安全監管部門及其工作人員違反行政法律規范所規定的義務，依法應當承擔的法律責任。它以行政職責為基礎，沒有行政職責，就沒有行政責任。食品安全監管者的刑事責任是指食品安全監管部門的工作人員在食品安全監管的過程中，違反法律規范所規定的義務，觸犯刑律，構成犯罪的，依法應當承擔的法律責任。

為了強化食品安全監管，解決以往監管中存在的多頭管理、分工交叉、職責不清等突出問題，2013年國家啟動了食品藥品監管機構改革和職能轉變，除農業部門繼續履行農產品質量安全監管職責外，由新組建的食品藥品監督管理總局對食品實行集中統一監管。在新的食品安全監管模式下，承擔監管責任的主體包括兩類，一類是直接負有監管責任的主體，包括食品藥品監督管理局、農業部門（負責食用農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前的質量安全監管;獸藥、飼料、飼料添加劑和職責范圍內的農藥、肥料等其他農業投入品質量及使用的監管;畜禽屠宰環節和生鮮乳收購環節質量安全監管）和質量監督檢驗檢疫部門（負責食品包裝材料、容器、食品生產經營工具等食品相關產品生產加工的監管。進出口食品安全由國家質量監督檢驗檢疫總局負責）。一類是間接承擔監管責任的主體，包括工商行政管理部門（負責保健食品廣告活動的監督檢查）和公安機關（負責組織指導食品藥品犯罪案件偵查工作）。

從法律地位來看，食品安全監管者屬于行政主體，享有《食品安全法》等有關法律法規所賦予的行政職權，能以自己的名義行使職權，并獨立承擔因此而產生的相應法律責任。食品安全監管者依法行使監管職責的行為，在法律性質上屬于行政監督檢查行為。現代國家法治原理要求行政主體必須嚴格依照法律規范行使行政權，嚴格監督和控制行政上的違法行為。而控制行政主體的行政違法行為最有效手段，除了健全和完善有關權力職責規定外，就是追究違法責任。②因此，食品安全監管者應當依法積極行使食品安全監管職權，履行監管職責，如果怠于履行監管職責或者濫用監管職權，就應當承擔相應的法律責任，這既是現代行政法制的重要理念，也是行政職責有效落實的重要保障。

食品安全監管者法律責任存在的問題及其原因

由于受傳統行政違法立法理念和食品安全監管體制等因素的影響，我國食品安全監管者的法律責任制度建設長期止步不前，這既不符合現代國家行政法治的理念，也不符合全面推進依法治國戰略的總體要求以及人民群眾對食品安全形勢徹底改觀的強烈訴求。當前，食品安全監管者法律責任主要存在以下幾方面問題：

第一，立法觀念落后，法律責任規范數量上不足。受20世紀50年代前蘇聯行政違法觀念的影響，我國傳統行政法理論認為，行政違法僅指行政相對人違反行政法律規范并適用相應處罰措施的行為，行政機關及其公務員不能成為行政違法主體。受此觀念影響，在我國食品安全監管體系建設中，對于監管者法律責任的重要性與必要性認識不足，存在重食品生產經營者的法律責任，而輕監管者法律責任的現象。

以《食品安全法》為例，其法律責任條文共計十五條，其中針對食品生產經營者的多達十三條，而只有兩條涉及到監管者的法律責任。即第九十五條規定了因在食品安全監管中未履行職責，而出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，給予監管部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員以行政處分。食品安全監管部門不履行法定職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，給予直接負責的主管人員和其他直接責任人員以行政處分。第九十八條將《食品安全法》規范的所有主體的刑事責任一并含糊地表述為：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。因此，食品安全監管者法律責任規范在數量上存在嚴重不足。

第二，立法質量不高，責任規范內容上存在缺陷。現代國家法治的原理，不僅要求行政主體的行政權力法定，而且要求對有關責任的追究也必須是法定的。這不僅要求行政責任的方式須為法律規范所確認，而且責任的內容也必須為法律規范所確認。從現行食品安全監管主體規范來看，監管者行政責任主體設置不科學，僅僅規定了監管部門工作人員的行政責任，而沒有規定監管部門的行政責任;從食品安全監管內容上看，重視監管者職權設置，忽視監管職責規范建設;從行政責任的承擔方式上看，缺乏有針對性的專門規定，尤其是缺少國家賠償責任的規定。

在食品安全監管者的刑事責任中，雖然通過刑法修正案專門設立了“食品監管瀆職罪”，但沒有對該罪所涉的玩忽職守和濫用職權的犯罪行為在定罪上作出區分，籠統規定為一罪，不夠科學。而且這也沒有充分考量食品安全監管失職瀆職犯罪行為危害的特殊性和嚴重性，在最高量刑上偏輕。加之將食品監管瀆職罪定性為結果犯，使食品安全監管失職瀆職行為與危害結果之間的因果關系較難認定，導致該罪入罪門檻高，實踐中難以適用。

目前，我國啟動了《食品安全法》的修訂工作，但從已公布的經全國人大常委會初次審議的《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》來看，雖然在“法律責任”一章專設一節，規定了監管者法律責任，與現行《食品安全法》相比，已經取得巨大進步，但在監管者法律責任主體范圍、行政責任承擔方式，以及與刑法相關刑事責任的銜接上，仍然存在諸多問題。③

第三，內部追責低效，外部監督乏力。在實踐中，對于違反法定職責或者不當行使法定權力的食品安全監管者追責，一般先由食品安全監管部門對其工作人員的違法行為進行調查，并根據調查結果，提出是否追責的建議。如果需要追責，則再由紀檢監察機關、組織人事部門按照干部管理權限作出追責決定。由于實踐中對食品安全監管者的失職瀆職行為的性質認識不清，嚴重性認識不夠，對這些違法行為，要么充耳不聞、視而不見，要么將刑事責任行政責任當作一般工作失誤對待，對監管者的追責不了了之，監管者的監管責任形同虛設。在這一追責模式下，食品安全監管部門自我追責的主動性和有效性，顯然是值得懷疑的。

要克服監管部門自我啟動追責模式存在的弊端，需要通過外部監督力量來加以推動與監督。判定食品安全監管者是否依法履行了監管職責，是追究其法律責任的前提。而判定的一個重要依據，就是食品安全監管的依據、過程、手段、處罰、反饋等一系列監管信息。但由于涉及食品安全監管的信息透明度低，造成外部監督機構評判監管機構是否盡職、盡責的客觀依據缺乏，無法對監管機構及其工作人員的行使職權、履行職責過程中的違法行為給予有力約束，使有限的追責制度的落實大打折扣。④

從現行食品安全監管的外部監督機制來看，仍然采取以紀律檢查機構、國家審計和監察機關以及司法檢察部門等為主體的監督模式。該類監督模式多采取事后懲戒的監督方式，無法推動以“預防為主”的食品安全監管宗旨的實現。而行業協會、輿論媒體、一般大眾等社會監督力量，由于缺乏直接法律依據，對食品安全監管者的監督，又常常流于空泛化與虛置化。

完善食品安全監管者法律責任的建議

法律責任制度是法律制度體系的重要組成部分，具有懲罰、救濟和教育的功能。缺乏責任制度的法律制度是一種低效的、乃至無效的制度。完善食品安全監管者法律責任制度，應重點從建章立規、信息公開和創新監管機制幾個方面著手。

健全監管者法律責任體系，做到追責有法可依。食品安全監管者的權責明晰，是構建科學合理的食品安全監管者法律責任體系的前提。2013年國家啟動的食品藥品監管機構改革和職能轉變，克服了過去分段管理的弊端，從監管模式上為完善監管者法律責任奠定了體制性基礎。

在食品安全監管者行政責任構建上，一是完善監管者法律責任主體，將監管部門納入法律責任主體范圍，依法明確其承擔法律責任的方式;二是在《食品安全法》中明確將國家賠償責任作為監管者承擔法律責任的方式，為監管者的失職瀆職行為造成的損害承擔賠償責任;三是完善行政問責制，重點針對實踐中“懶政”、不作為等行為加以規范和問責。

就食品安全監管者刑事責任而言，可以在不改變現有罪名的前提下，通過司法解釋對食品安全監管中的瀆職行為和玩忽職守行為分別采取不同的量刑標準，同時提高食品安全監管瀆職犯罪行為的最高刑;引入危險刑法理念，變食品監管瀆職罪結果犯為危險犯;在食品安全監管失職瀆職行為與危害結果之間的因果關系認定上，應當明確采取條件說，解決該罪的司法適用難題。

健全信息公開制度，提高食品安全監管透明度。行政信息公開制度是保障公民、法人和其他組織依法獲取行政信息，提高政府工作透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用的制度性保障。依據《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定，行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息，應當主動公開。食品安全信息與人民群眾的食品消費及人身健康息息相關，應當依法予以公開，這既是政府信息公開制度的要求，同時也是對違反食品安全監管職責的監管者追究法律責任的重要依據。

食品安全公開的信息應當包括：食品安全風險評估信息和警示信息、重大食品安全事故及其處理信息和日常監管信息。從食品安全監管角度而言，應當將監管依據、監管程序、監管執行結果和社會監督的反饋等信息也予以公開。要積極利用互聯網技術，建立順暢高效的食品安全信息報告機制，食品安全信息收集通報機制和投訴舉報受理機制，并將上述信息互聯、公開、共享。

創新外部監督機制，促進監管者法律責任落實。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就強化對行政權力的制約和監督指出，應當通過加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。完善食品安全監督約束機制，強化對監管職權運行的制約與監督，防止權力異化，抑制腐敗發生，既是全面推進依法治國的要求，也是增強食品安全監管者法律責任落實的重要體制保障。完善食品安全監督約束機制，應重點從以下兩個方面著手，創新外部監督機制，促使食品安全監管者能夠正確行使職權，積極履行職責，提高監管效率。

一是通過立法賦予新聞媒體對食品安全進行監管的權利。在食品安全領域，由于公權主導的法律實施機制存在一定的局限性，食品安全的社會共治開始受到重視。發揮社會公眾參與食品安全監管的積極性，構建社會共治格局，關鍵是要有相應的制度安排。⑤強化新聞媒體在食品安全監管過程中的參與，是食品安全社會共治的重要內容。應當通過立法賦予新聞媒體及時介入食品安全案件的權利，明確介入的程序與方式，依法查詢、披露食品安全案件的處理進展，對食品安全監管主體的監管行為加以監督。

二是完善重大責任事故檢察機關介入制度。自2006年最高人民檢察院、監察部、國家安監局頒布《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定》，建立了檢察機關受邀派員參與事故調查的重大責任事故介入制度以來，對于檢察機關打擊重大責任事故所涉及的職務犯罪發揮了重要作用，同樣對于食品安全領域重大食品安全責任事故的處理具有積極意義。但這種“受邀派員參與事故調查、服從事故調查組的領導”的模式，在實踐中暴露出了調查啟動不獨立、證據收集不獨立、責任處理不獨立等問題。⑥應當賦予檢察機關在重大責任事故調查處理中的獨立地位，變“受邀參與”為“主動介入”，在事故調查中依法獨立收集證據，依法獨立判斷是否應當追究刑事責任，不受其他機構的干涉，充分發揮檢察機關重大責任事故介入制度的重要作用。從食品安全監管角度而言，也有利于促使監管者依法積極履行職責，有利于監管者法律責任制度的落實。

（作者單位：太原師范學院法律系）

【注釋】

①⑤汪洋：“食品藥品安全重在監管”，《求是》，2013年第16期，第1頁。

②羅豪才，湛中樂主編：《行政法學》（第二版），北京大學出版社，2006年，第334頁。

③“食品安全法（修訂草案）全文”，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2014-06/30/content_1869695.htm。

④喻玲：“試論對食品安全監管者的再監管”，《江西財經大學學報》，2009年第2期，第3頁。

⑥吳祥義：“檢察機關介入重大責任事故調查有待更加獨立”，《檢察日報》，2011年9月22日，第3版。

責編 /許國榮（實習）