依法治國背景下中美工傷保險制度比較借鑒

苗國厚

【摘要】我國在社會主義市場經濟體系下推行工傷保險法律制度的時間較短，在許多方面有待改進，在健全完善我國工傷保險制度的過程中，借鑒美國在此方面的一些經驗為我所用，是推進我國工傷保險制度建設的過程中值得探索的一條路徑。文章基于中美比較法的視角，提出了完善我國工傷保險制度的對策。

【關鍵詞】比較 美國 工傷保險 制度完善

【中圖分類號】D93/97 ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國重大戰略部署，而建設法治國家，需要各行各業結合本行業實際不斷完善健全本行業法律法規體系，進而為實現中華民族偉大復興提供有力保障。工傷保險是全球范圍內最早推行的一項社會保險制度，已成為世界上最具普遍意義、普遍價值的重要法律制度之一，完善工傷保險制度是落實依法治國的具體體現。目前，該制度的建設在國內的社保體系中還處于相對滯后的狀態，工傷保險法律制度的改革還與現實經濟社會發展的需要之間存在著脫節現象。美國有著全球高度完善、健全的工傷保險法律制度，它在這方面的部分先進做法能夠為中國提供良好的借鑒和參考。

現狀分析：中美工傷保險制度簡述

我國工傷保險制度的建立與發展。新中國成立以來，我國政府就重視公民工傷保險問題。1951年我國政府頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例》，它全面概括了當時中國以工傷保險為代表的社會保險方面的相關法規，意味著中國構建了全國統一的、最基本的工傷保險制度。該條例從新中國成立初期到現代化建設時期切實維護了勞動者的合法正當權益，有力地促進了社會經濟發展。1957年，當時的衛生部以《勞動保險條例》為基礎頒布實施了《職業病范圍和職業病患者處理辦法的規定》，將14種因職業導致的疾病列入到法定職業病領域，劃入到工傷保險范圍內。1957年9月，黨的八屆三中全會提出“對社會保險制度進行調整與完善”的要求，隨后較大幅度地修改和完善了工傷保險制度。

從1988年起，我國進行工傷保險改革試點工作，當時的勞動部是負責起草社會保險制度改革的主要部門，制定了這項改革的基本框架，適度提升了喪葬費以及撫恤費等，設立了工傷保險基金，有力地加快了工傷保險制度社會化步伐。從20世紀90年代初期，我國就頒布實施了諸多工傷保險領域相關法規法律，逐漸拓展了工傷保險的覆蓋領域，不斷提升相關待遇，完成了從“企業保險”轉變到“社會保險”的目標，為構建合理工傷保險制度提供了法制保證。

從2004年1月1日起，我國開始實施《工傷保險條例》，這是國內首部統一性立法，代表著中國在這方面的建設進入新時期。它顯著地表現了“以人為本”的理念，大大顯示了此次改革對勞動者切身利益的有效保護，為構建完備的社保法律體系提供了不可或缺的法律保障。根據《工傷保險條例》的相關要求，對企業責任進一步明確，開展舉證責任倒置，也就是說，用人單位在工傷認定時對不構成工傷開展相關舉證，假如用人單位舉證不力、證據不足，就會形成工傷，這樣能夠從法律上以更大力度保護弱勢群體。同時進一步明確了賠償責任，明確在何種情況下由用人單位承擔賠償責任的問題，加大了對弱勢群體合法權益的保障力度;在《工傷保險條例》頒行之前，工傷由行政部門成立勞動能力鑒定委員會，此種做法有失公平，而按照《工傷保險條例》的規定，鑒定委員會中新增了用人單位代表、經辦機構代表、專家人員等，規范了鑒定程序，使其更加科學合理。

美國工傷保險制度的發展與現狀。美國工傷保險制度有100多年的發展歷史。19世紀末期，隨著社會化大生產在資本主義國家的發展及先進技術在各行各業的廣泛應用，美國在較短時間內成為世界工業強國，這給美國社會帶來了巨大的經濟繁榮和社會發展。與此同時，工傷事故更加引起人們的高度重視，其發生的范圍、頻率、傷害程度和影響范圍、損失之大均比之前的手工業時代更為明顯。1908年，在羅斯福總統強烈要求下，聯邦議會批準了《聯邦雇主責任法》，成為美國第一部“勞工”賠償法，對雇主的賠償責任進行了明確規定。

為更好地保護因職業而致傷、致殘乃至死亡的員工的切實利益，美國建立了科學合理、多方面的國家工人保障制度。該制度的構建，能夠讓工傷的員工獲得及時賠償，進行治療實現順利返回工作崗位。如果工人由于職業原因而導致死亡，按照國家工人保障法律制度的規定，其遺屬能夠獲得相應補償。20世紀初期，美國國家工人保障制度雖然得以建立，但并不強制實施，企業和工人有選擇是否參加保險的權利。

1917年，美國聯邦最高法院對“紐約中央地鐵公司訴懷特”案作出判決，聯邦最高法院認為，雇主強制為員工繳納保費并不違反憲法的規定。自此之后，美國聯邦層次和各州層次的國家工人保障制度逐步被強制實施，在歷次完成《社會保障法》修訂后均及時地完善工傷保險制度。美國于1956年修改和完善了因為工作而導致員工傷殘的修改條款，美國國會還在1984年通過了另一部重要法案—《傷殘津貼改革法案》。

從20世紀80年代后期以來，因為工傷保險的成本持續提高，美國絕大部分州都頒布了改革工傷保險制度的相關方案，目的在于借助改革降低雇主成本負擔，并且確保工傷保險待遇不變，以此實現工傷保險制度保持平衡。1996年又一次修訂了工傷保險計劃的整體內容，增加了向因工致殘進行賠償的力度。

今天，美國已經建成工傷保險覆蓋面廣、保障作用得到充分發揮的法律制度體系，是世界上許多國家效仿的典范。依據美國工傷保險法律制度，對工傷保險進行賠償時并不追究過失責任，即便在工人有過失的情景下，依然向工人支付全額賠付金。而且，還規定對職工提供工資補貼，以此實現對因工傷殘者的較高補償，從而促使工傷殘者及時返回到工作崗位上來。美國在這方面的改革非常成功，較好地拓展了工傷保險的覆蓋領域，也有效降低了工傷事故率。

比較分析：中美兩國工傷保險制度對比

借鑒的前提是比較。通過比較分析，可明顯展現各自存在的差距，進而查找存在的問題。中美工傷保險法律制度的比較可主要從以下幾方面進行：

工傷保險組織機構比較。觀察世界上其他國家工傷保險經辦機構的類型，一是國家行政機構直接負責管理，經費納入國家財政預算，需服從行政指令;二是由國家的其他公共機構負責，具有相對獨立的法律地位;三是由民營經濟組織負責經辦，即由市場化的私營保險公司經辦工傷保險。美國部分州通過引入市場機制，由市場化的民營機構負責經辦工傷保險;部分州由政府直接負責經辦，私營企業無權經辦工傷保險;部分州由州政府和民營機構通過競爭的方式，確定是由州政府還是民營機構經營工傷保險。美國工傷保險制度的改革，歷經了許多困難和阻礙，但最終取得了很好的成效。目前美國工傷保險法律制度能夠較好地對工人、雇主和保險機構各方面的利益進行調控與平衡。我國工傷保險經辦機構將服務的重點放在了工傷認定、工傷賠償方面，而工傷保險服務的內容有待擴充、延伸和細化。

工傷保險立法比較。美國在工傷保險立法的過程中，讓社會改革者、勞工組織、雇主、保險公司均參與其中，調動了社會各階層不同的利益需求及積極性，形成立法的合力，實現了不同利益需求者在利益上的“共贏”。當前，我國經濟社會迅猛發展，但是相對應的工傷保險法律制度還不夠完善，一個重要的原因是我國對工傷保險法律制度建設的重要性認識還不到位，沒有形成推動工傷保險制度改革、立法的合力。美國工會組織在建立工傷保險制度過程中發揮了十分重要的作用，工會對工傷保險制度的實施開展切實有效的監督，并加大工傷保險重要性的宣傳力度。但是，相比而言，我國各級各類工會組織在此方面的作用未能得到有效發揮。

美國通過法案的形式，逐步完善了工傷保險法律制度。但是我國工傷保險法律制度還遠遠落后于醫療保險、養老保險、生育保險等社會保險，許多和工傷保險制度相關的法律法規具有過渡性、應急性特點，其存在某些疏漏之處，各項規定之間缺乏銜接，甚至存在自相矛盾之處。除此之外，我國工傷保險法律法規雖然繁雜多樣，卻主要以各種“條例”、“試行辦法”為主，其立法層級較低，執行力、約束力受到極大限制。2010年出臺的《社會保險法》第四章中專章規定了“工傷保險”，涉及法律條文為第三十三至四十三條，但規定較為原則、籠統。2011年人社部頒行的《社會保險法實施細則》涉及工傷保險的是第九至十二條，無法滿足新形勢下現實的需要。

工傷保險種類比較。在美國工傷保險中雇主責任保險和社會保險并存，各州根據自身實際情況，頒布和實施了不完全相同的工傷保險制度。盡管美國各州所實行的工傷保險制度不完全相同，然而它們均規定雇主要選取某些保險形式，保證雇主切實恪守工傷保險賠償的相關法律法規，必須要購買州保險基金或者私營商業保險公司所提供的相關保險。美國的立法明文要求，“擔負著工傷風險的商業保險企業和雇主承擔了政府主管部門的一些保險費”，這樣商業保險企業或公司即使在破產的時候，仍可以向工傷員工或其家屬賠付一定數額的賠償金。同時，對雇主工傷賠償責任進行強化，要求雇主在開展生產經營活動過程中注重安全問題，盡可能避免工人受傷。除此之外，多數州的雇主可通過“自保”以實現對工傷保險賠償法的遵守，“自保”即在大型公司內部建立工傷保險賠償基金以轉嫁風險。近些年來，“自保”越來越成為美國許多大型企業實施工傷保險制度的方式。我國雖然也同時并存雇主責任保險和工傷保險，但是工傷保險的覆蓋區域有限，沒有做到應保盡保，不能滿足形勢的需要。

借鑒分析：我國工傷保險制度存在問題及完善

美國的工傷保險制度實施已有100多年的時間，目前已經建立了健全完善的工傷保險法律制度體系，成為世界上工傷保險制度最健全完善的國家之一。我國在市場經濟條件下的工傷保險制度起步較晚，許多和工傷保險相關的法律制度還不夠健全、不夠完善，急需借鑒發達國家的經驗和做法，并結合我國實際采取相應的完善措施。

在頂層設計上存在的問題及完善。在工傷保險制度頂層設計上存在一些問題。一是未能堅持“分散風險”、促成合理的理念。在目前制度下，工傷保險全部費用由企業“包下來”，而職業病患者也由企業“養起來”，此種做法由企業承擔全部“勞動風險”，未能形成推進工傷保險制度改革的合力，同時也因為員工待遇不均，導致部分員工心里不平衡。二是關心弱勢群體、支持弱勢群體發展不夠。我國現有工傷傷殘待遇和死亡待遇的計算標準不盡合理，保障的力度較小、保障的待遇偏低，難以滿足工傷職工的需求。三是目前尚未建立有效的工傷預防機制體系。一般情況，將工傷保險制度實施的重點局限于事后的賠償方面，并未卓有成效地開展事故發生之前的預防工作，無法體現經濟效益與社會效益相統一的原則。

基于上述情形，應明確將“分散風險”作為組織實施工傷保險法律制度的重要原則，成立工傷保險基金以實現企業風險的分散，在發生事故之后，甚至在企業倒閉的情形之下，也能夠讓員工得到相應的賠償，切實保障員工的合法權益，同時也有利于企業的生存發展。依據經濟社會的發展狀況，及時參考物價上漲等諸多因素，適時調整工傷保險水平，切實加大保障力度。政府及其相關機構要高度重視工傷的預防問題，通過加大宣傳力度、建立懲戒機制、完善保障措施等，盡力減少工傷事件的發生。

雇主責任保險存在的問題及完善。我國集體企業、國有企業的基本社會保障由國家財政提供，特別是在推行強制工傷保險之后，雇主責任保險發展的空間進一步受到擠壓。我國民事法律制度還不夠健全、不夠完善，法制化程度的總體水平較低，對雇主責任保險的進步產生了極大限制。許多雇主缺乏保險意識、法律意識，心存僥幸，而許多員工，尤其是農民工的法制素質普遍不高，不懂得如何通過法律途徑維護自身合法的保險權益。保險公司風險概率的測算方法不科學、不合理，費率高卻保障水平較低，雇主不敢、不愿承保。此外，我國大型企業設置“自保”的企業較少，更不用說中小型企業，這不利于保障水平的提升。

為此，要完善雇主責任保險法律制度。當前我國的《勞動法》是雇主責任保險的依據，針對我國實際，應通過立法明確雇主責任，將目前雇主的合同責任上升到法律責任。切實加強對雇主和勞動者的宣傳教育，提升雇主和勞動者的保險意識、法制意識，通過完善雇主責任保險以有效地促進工傷保險的發展。在雇主侵害勞動者相關社保權利時，工會組織或者其他社會組織要積極通過法律途徑維權。鼓勵大中型企業推行“自保”，在企業內部構建工傷風險共擔機制，企業和員工分別每年繳納一定比例的工傷保險基金，這樣，員工在工傷時可按照規定予以賠償。

監督制約體系存在的問題及完善。工傷保險事業的發展不僅能夠分擔企業和員工的風險問題，而且事關和諧社會建設，健全完善的工傷保險制度是市場經濟的“安全網”、社會的“穩定器”。我國當前工傷保險法律制度雖然逐步得到發展，但同先進國家的工傷保險法律制度之間還存在較大差距。雖然將工傷保險納入強制保險的范疇，規定各用人單位一律必須為員工繳納工傷保險，但是監督制約力度顯然不足，企業違反法律規定時受到的懲戒明顯過輕，在政策的落實上出現大打折扣的現象，這不利于工傷保險事業的健康發展，不利于工傷保險功能作用的有效發揮。

對此，必須切實加快工傷保險法制建設，提高工傷保險法律的立法層次，在借鑒吸收《工傷保險條例》實施經驗教訓的基礎上，由全國人大或者全國人大常委會制定出臺《工傷保險法》。或者，對《社會保險法》、《社會保險法實施細則》的規定予以豐富完善，提高這些法律中涉及工傷保險的可操作性。要切實加強對企業執行工傷保險法律制度的監督制約，對企業違反相關法律規定不繳納或者采取其他措施變相規避繳納工傷保險金義務的，加大懲戒措施，造成嚴重后果的，予以吊銷營業執照并承擔相應民事法律責任，構成犯罪的追究刑事責任，切實讓用人單位自覺重視員工的工傷保險問題，不敢亂做，打“擦邊球”，更不敢不做。此外，切實強化勞動和社會保障部門、工會、社會組織、廣大人民群眾等的監督制約，暢通和拓展監督渠道，增強監督合力。

結論

依法治國、加強法治化建設是時代所需，是實現中華民族偉大復興中國夢的必然選擇。借鑒吸收發達國家的先進經驗做法是改革開放的應然之舉。基于此，文章在綜述中美兩國工傷保險制度現狀，對比分析美國先進做法的基礎上，從頂層設計、雇主責任保險、監督制約體系三個具有重要借鑒意義的方面指出存在的問題及完善對策。

（作者為電子科技大學博士研究生、重慶交通大學講師;本文系國家社科基金項目“網絡環境下大學生政治認同培育研究”階段性成果，項目編號：13XZZ021）

責編 / 張蕾