鼓勵創新，政府不能什么事都管

吳敬璉

關于創新，誰也不可能提前預知確切答案。所以，政府只能順勢而為，并建設一個好的環境。政府要更好地發揮作用，就不能像過去那樣什么事都管。

一個新常態國家的創新體系，要從兩個方面談起。第一個方面是當前總的形勢，第二個方面是如何面對這種新形勢，即建立和完善國家的創新體系。

不同時具備這兩個特征，新常態就穩不住

先講第一個方面的問題。從去年以來，中國進入了經濟發展的新常態。根據已有的文章，新常態的內容或者特征可以歸結為兩點：第一點，中國經濟正在從高速增長的狀態轉向中高速增長，進入下行通道。這個趨勢今后可能還要繼續，甚至會進一步變成中速增長。第二點，中國經濟的發展正在從規模速度型的粗放增長，轉向質量效益型的集約增長。

如果仔細觀察這兩個特征，可以發現它們的進度存在很大差別。

第一個特征已經是既定事實。從去年以來，GDP增長速度下行的趨勢已經非常明顯，絕大多數人對這一點也有共識。但也有少數經濟學家和企業家認為，中國的增長率應該是8%甚至更高，之所以沒有達到，是因為主觀能力不夠或者宏觀經濟政策不好。無論如何，這一特征已經客觀存在，不管人的愿望如何，它都是不可逆轉的，這一點大家都有共識。但是第二個特征，中國經濟發展從規模速度型的粗放發展，轉向質量效益型的集約發展，這只是我們期望的目標，它并沒有成為現實。

如果我們只是實現了第一方面，而第二方面沒能實現，即經濟增長原有的驅動力衰減，而效率卻沒有得到提高，那么至少會引發以下這些問題：首先，原來由于數量擴張而掩蓋的各種經濟與社會的矛盾就會都暴露出來，產生很大的影響；其次，經濟下行的趨勢會不斷地加劇，甚至出現“失速”的現象。就像一架原本飛在半空中的飛機，速度突然大幅度地降低，飛機就要出問題。所以，在承認經濟下行趨勢是由客觀因素決定的同時，我們一定要想辦法實現第二個特征，只有這兩個特征同時具備，才是我們所希望見到的新常態，否則它是穩不住的。

要努力地實現我國經濟發展方式的轉型，就要促進創新、優化結構，總體來說就是要轉變經濟發展的方式。只有這樣，我們才能夠克服所謂“三期疊加”造成的各種矛盾。三期疊加中，第一期是增長速度的換擋期，速度下降；第二期是結構調整陣痛期，優化原本存在問題的經濟結構；第三期是前期刺激政策的消化期。

創新不給力，癥結在于原本的政府主導

前一段時間我們常常以為，增速下降可以用宏觀的經濟政策（比如刺激政策）拉起來，但現在才發現，根本上還是要依靠效率的提高和發展方式的轉型，這也是確立符合我們愿望的新常態的關鍵。

實現經濟增長（或發展）方式轉型不是一個新提出來的問題，但直到現在還沒有完全實現，其中的關鍵就在于我們能不能建立起一個比較好的體制。就我們今天討論的問題來說，消除體制性障礙，建立一個好的體制，核心就是要建立和優化改善國家創新體系。改革開放以來，我們的創新越來越活躍，特別是近年來，技術發明像雨后春筍般出現，特別是跟網絡和移動互聯網相關的各產業。這些80后甚至90后對于未來充滿希望，技術創新也非常活躍，但是回頭看，那些創造發明的產業化狀態還很不理想。

問題的癥結還是在于，我們創新的體制和政策在相當大的程度上還沿襲著過去的那一套，其基本特點就是政府主導。政府來決定科學研究“闖關”的方面，然后指定產品的方向、技術路線，接下來組織人力、物力、資源來進行轉化。實際上，這樣做抑制了創新和創業的積極性、創造性，需要加以改造。

那么，用什么辦法來建立新的體系呢？十八屆三中全會說了兩句話，一要使市場在資源配置中起決定性作用，二要更好地發揮政府的作用，這是兩個基本的原則，應該用于我們建立和完善國家創新體系。雖然這兩句話非常簡練，但是說中了要害：要建立起一個統一、開放、競爭、有序的市場體系，并由它來配置資源，這樣市場就能夠在資源配置中起決定性作用。

市場體系的統一、開放、競爭、有序的四個特征里，競爭是靈魂，而我們現在的市場還缺乏競爭，從技術的創新到本地化、產業化，一直到市場銷售和售后服務，只有貫徹競爭，才能更徹底地消除違背這些原則的因素。

現在有一些論者就三中全會決議中“要更好地發揮政府的作用”一點作出解釋，認為是要繼續強化政府的作用。但筆者認為那是誤解——市場管市場的事，政府管政府的事，兩者管的事情其實是不一樣的。

從資源配置到科研的攻關目標，一直到它的商品化、產業化，政府都在起主導的作用，這樣在實踐中就產生了很多問題。實際上，政府的作用是有限的，我們要牢記一個原則：技術創新的主體一定是企業。因為原始性創新具有很大的不確定性，在經濟上不一定能取得成功，所以，只能發動更多的企業去闖、去實驗，那么即使成功率很低，但只要參與競爭的個體數量足夠多，就一定有一部分能夠取得成功。但是政府并沒有這個能力，政府無法確定哪一個產業、哪一種技術路線一定能夠取得成功。

政府不能像過去那樣，什么事都管

從線上到線下，最近很多人都在爭論一個問題：新能源汽車到底是混合動力好還是純電動好？不管真相如何，由主管部門來指定都不太合適，因為，政府怎么能夠確切地知道哪一個好呢？政府只能順勢而為，最主要的是要建設一個好的環境。政府要更好地發揮作用，就不要像過去那樣什么事都管。雖然我們實際上花了很多錢，但是效果并不是那么好。

2008～2009年，國家制定了很多發展電動汽車的相關政策，支持的力度并不低，但效果也不是很好。2012年的預期目標是達到年產50萬輛新能源汽車，結果最后才產了不到3萬輛。回過頭看，因為對創新的支持方式還存在許多舊模式的特點，出現了一些問題，造成了一些浪費，甚至抑制了很多企業（主要是一些小企業）的創造性。具體說來有以下幾點。

第一，政府往往指定產業的發展方向和技術路線。第二，我們有很多產學研組織，用這樣的方式來搞合作創新，這種方式從50年代就開始了。實際上，產學研組織各自有各自的追求，只有用一套與之相符的體制，才能讓它們形成合力。第三，我們常常做競爭后的補貼，雖然某些研發在競爭前也可以有補貼，但大部分補貼還是放在競爭后。這樣就存在很多的問題，比如采用一種補供方的辦法，加上各地又有地方保護主義，“肥水不流外人田”，結果還是達不到一定的經濟規模，就像撒了胡椒面一樣。中央和地方政府加起來花了幾百個億，卻也沒有達到想要的效果。第四，我們在資金支持方面存在一些問題。今年已經有了改進，對于電動汽車產業的資金支持轉向了消費者，這兩者中間隔了一個市場，保留了競爭關系。但是最近有消息稱，一些地方產生了一些變相的方法，設立壁壘不許外地的汽車產品進入。雖然我們在財政部的補貼上從補供方轉向了補需方，但如果區域市場上只剩下一類產品，沒有競爭，那也一樣解決不了這個問題。所以我們需要一個全面的改革，資金支持也要采取市場化的方式來運作，比如通過信用擔保、風險投資、私募基金等作出商業上的判斷，然后去支持那些有競爭力、有希望的企業，而每一個企業又要承擔全部的責任。這樣的辦法，也許比給予消費者補貼還要更加有效。

這些辦法需要各級政府來推進，它不是給多少錢的事情，而是要為整個經濟體系做什么。

鼓勵創新，政府需要做什么

總體來說，政府并不是什么事都不做，它需要提供公共品。

第一，政府要提供好的生活環境、創新環境和經營環境，最重要的是要提供一個統一、開放、競爭、有序的市場體系。第二，要建立良好的教育系統和基礎性的科研系統，因為這兩個系統的產品具有很大的外部性，應該由社會來負責。我們原本的創新體系里，往往把科學和技術放在一起，其實這兩者的性質完全不同。對于科學的獎勵，應該由社會（包括政府）來承擔；而對于技術的獎勵，應該主要由市場來承擔。還有一種情況就是共用技術的開發，用所謂政府和民間的伙伴關系（PPP）的方式來開發共用技術，或是政府牽頭組織產業聯盟的方式。有兩種情況最需要政府提供補貼，一種情況是彌補正外部性，另一種情況就是產業剛剛發展起來的時候。但是政府應該主要對補需方進行補貼，而不應對生產者或供給者進行補貼。第三，政府應該在現有發展趨勢的基礎上，提供一個全局的、長遠的信息規劃，它應該是引導性的，而不是具體指向什么領域。我們需要根據這些年發展信息產業支持技術創新所取得的經驗和教訓，逐步地、系統地建立起國家創新體系的整套制度和政策安排。

（作者系著名經濟學家、國務院發展研究中心研究員）