警惕“低生育率陷阱”

湯夢君

生育政策的制定要有遠見，要將政策的近期目標與長遠發展目標相協調，不能操之過急，但也不能延誤時機。

自十八屆三中全會啟動“單獨二孩”政策以來，已實施一年，但政策并未帶來預測中的“嬰兒潮”，據衛計委統計，全國符合單獨二孩再生育條件的1100多萬對夫婦中，只有近100萬對夫婦提出再生育申請，不足1/10。此外，據國家統計局數據顯示，2014年中國勞動年齡人口連續第3年下降。在此情況下，一些專家呼吁“盡快全面放開二孩”，但也有一些專家認為，生育政策調整干系重大，需要審慎推進。不管怎么說，低生育水平已經成為中國人口的基本國情之一，中國的生育政策也正處在一個十字路口。與中國歷史文化傳統極為相似的新加坡、日本、韓國，在經過長時間的控制人口政策后，都選擇了鼓勵生育的政策，效果卻不盡如人意。但它們的政策調整與轉變過程，卻可以為中國人口政策的選擇提供參考與借鑒。

低生育率現象正在向全球蔓延，我國雖有政策上的特殊性，但也不能忽略生育率下降的普遍性以及與其他國家的相似性

國際社會通常將低于更替水平的生育率（生育率為2.1）稱為低生育率，而將低于1.5的生育率稱為很低生育率，將低于1.3的生育率稱為超低生育率。低生育率現象正在向全球蔓延，越來越多的發展中國家也加入了很低生育率國家甚至是超低生育水平國家的行列。

人口學者認為，生育率低于1.5并持續多年，會對未來的人口數量與結構產生重大的影響，并且在短時間內難以恢復到更替水平。而超低生育水平產生的人口后果更為嚴重。因此有了“低生育率陷阱”的說法：生育率一旦下降到一定水平（1.5）以下，就會繼續不斷下降，很難甚至不可能逆轉。

無法否認，低生育水平已成為中國人口的基本國情之一。聯合國人口司估計中國2010年生育率為1.64，與中國原國家人口計生委的估計（1.6～1.8）十分相近。近期生育意愿與生育行為的研究都發現，目前的年輕人都傾向于少生與晚生，中國的生育率并沒有到達谷底，還有進一步下降的空間。由于中國生育率下降的性質和影響機制與西方國家不同，有學者認為中國離超低生育率為時不遠了。由此看來，全國生育水平還將保持著下降的勢頭，很有可能邁入超低生育水平國家。

生育率下降越多，偏離更替水平越遠，對人口的結構性破壞也越大，對未來中國長期可持續發展威脅越大。如何完善現行的生育政策日漸成為社會關注的問題。生育政策完善是事關中國人口、經濟與社會可持續發展的重大問題。人口慣性與人口再生產的特征都決定了生育政策的制定要有遠見，要將政策的近期目標與長遠發展目標相協調，不能操之過急，但也不能延誤時機。

中國現行控制人口的計劃生育政策在導致生育率的下降中起到了非常重要的作用。以往關于我國生育率下降的討論往往過多地強調我國政府主導的計劃生育政策的特殊性，而忽略了生育率下降的普遍性以及與其他國家的相似性。全球低生育率的蔓延以及中國區域內生育水平差異的縮小，都說明了生育率正在“從分化到趨同”，說明了人口發展規律的普遍適用性。

“它山之石，可以攻玉。”論證中國生育政策未來走向，不僅要對中國人口形勢進行準確地判斷，還要把這一政策置于更廣闊的全球視野下。深入觀察與分析一些相似國家和地區生育政策調整的歷程，論證生育政策演變背后的邏輯，并與中國當前的人口、社會經濟狀況進行比較，為十字路口的中國生育政策抉擇提供有益經驗。

新加坡、日本、韓國都曾實行控制人口的政策，并在生育率持續降低后，又先后調整了原來的生育政策

東亞與東南亞的新加坡、日本、韓國在人口轉變模式、歷史文化、經濟發展等諸多方面，與西方國家有一定的區別，與我國有很大的相似性。這些相似性可歸納為：

一是人口轉變歷程的總體相似性。這些國家的生育率從20世紀五六十年代開始下降，在80年代已經低于更替水平。之后下降速度有所放緩，進入21世紀后繼續下降，降至1.3左右，目前正面臨著全球最低的生育率。人口轉變與社會經濟快速發展同步。婚姻模式的轉變被認為對這些國家的超低生育率起到了關鍵的作用。生育率的下降與工業化、城市化、教育水平的提高、嬰兒死亡率與兒童死亡率的下降同步，伴隨著人們的生活方式、價值觀念、婚姻家庭觀念的轉變。由于這些國家非婚生育的比例很小，人們延遲結婚或選擇不婚，終身不婚比例持續上升、平均初婚與女性初育年齡上升很快。

二是歷史文化與家庭傳統的相似性。這些地區都受儒家文化的影響，重視傳宗接代，重視代際之間的關系，有保持大家庭的喜好；存在較強的男性偏好，“男主外、女主內”的傳統性別分工較為普遍。社會普遍不認同非婚生育。

三是國家福利制度的相似性。這些國家受新資本主義經濟的影響很大，都沒有實行社會民主主義制度，基本上是自由主義福利模式。由于傳統的家庭結構十分牢固，政府在家庭福利方面的作用比較小。

四是人口政策軌跡的相似性。新加坡、韓國從20世紀60年代開始都曾經推行過控制人口增長的計劃生育政策。這被認為對生育率的下降起到了重要作用，在全球被認為是計劃生育的典范。日本雖然沒有向世界公開宣布人口控制政策和目標，但二戰后期它宣布人工流產和絕育合法化、廣泛推廣避孕措施的舉措也表明政府控制人口的決心。更重要的是，這些國家在20世紀后20年里，都先后對生育政策進行了調整，比中國先行了一步。其政策調整前后的動因、過程及效果可為中國生育政策的完善提供參考。

這些國家在20世紀五六十年代都開始實施以控制人口增長為目的的生育政策。政策出臺主要是由于第二次世界大戰之后出生率大幅度上升導致人口絕對量增長很快，政府在資源有限的條件下希望發展經濟。廣泛應用“人均”指標來說明人口過快增長的負面影響，說明“人口多對國家發展不利”，成為這些國家普遍采用的宣傳內容。

除日本外，這些國家的計劃生育政策都是政府主導的，并且都形成了一套與之相配套的政策制度。共同點在于：政府建立專門機構來負責計劃生育事務，或指定由某一政府部門來負責，這使得計劃生育政策得以快速推行；在全社會開展控制人口增長合理性的宣傳教育，宣傳少子女家庭的好處；提供免費或低償的避孕節育服務，開展人工流產；在經濟上刺激實施節育措施的家庭，如給予這些家庭住房優惠與稅收減免；將計劃生育政策納入全民經濟發展計劃和社區健康計劃之中。

計劃生育政策的出臺伴隨著社會經濟的快速發展，加速了生育率下降。開始實行計劃生育政策后，新加坡和日本用了不到10年，而韓國用了20年左右的時間，生育率就降至更替水平，并且繼續下降。

那么，這些國家又是何時調整其生育政策的呢？資料顯示，在生育水平到達更替水平6～14年后，這些國家原本控制人口增長的政策才有所松動。

由于生育率在降至更替水平之后人口還在持續增長，這些國家的政府對生育率降低到更替水平這一現象普遍反應遲鈍，直到生育率繼續下降至1.5甚至以下，政府才有些警覺。從調整的步伐來看，新加坡相對快速。而韓國實現人口控制政策時間相對較長、政策調整相對緩慢，政策調整的阻力也比日本、新加坡大得多。

經驗表明，一旦低生育率成為社會普遍準則，即使在經濟高度發達的條件下采用鼓勵生育的政策，扭轉生育率的下降趨勢也非常困難

從生育率的變動趨勢來看，這些國家都并未能實現生育率的回升。生育率繼續下降，并不意味著這些政策是失敗的，因為，如果沒有這些政策的話，生育率可能會下降得更快。

分析原因，我們發現，以下一些因素可能影響生育率回升：

第一，政策變革并不徹底，對家庭育兒的支持力度還不夠大。傳統家庭價值觀與女性獨立自主的沖突，實際上是導致生育率下降的主要原因。鼓勵家庭生育的政策必須與女性就業政策、家庭領域的性別平等政策相銜接。當政策體系仍然在維護“男主外、女主內”的傳統家庭模式，當男性家務勞動參與率沒有因為這些政策而提高，女性仍要承擔繁重的家務勞動與育兒的辛苦，女性就不愿意放棄職業發展來生兒育女了。另外，一些傳統的家庭與育兒觀念還很根深蒂固。比如，日本人傾向認為，母親教育孩子比幼兒園好。因此，婦女更希望自己帶孩子。

這些政策沒有有效地減輕家庭生育與育兒壓力。在鼓勵男性參與家務與育兒方面，這些國家與歐洲國家看來還有很大的差距。比如，并沒有全部推出男性產假與育兒假制度、休假期間的收入水平也很難保證家庭維持原有的收入水平。兒童津貼的種類也較單一、標準也比較低，政策的補貼對于整個育兒負擔來說還只是杯水車薪。

第二，政策調整的時機太晚。韓國的人口政策過渡期過長，沒有及時出臺鼓勵生育的政策，被認為錯過了生育政策變革的最佳時期。

有觀點認為，生育率在1.8左右是較為理想的水平。因為國際經驗表明，一旦生育率跌至2.7左右，將會繼續下降，因此在生育率低于2.7的國家與地區不應采取限制生育的政策，高于1.8的國家與地區不應采取鼓勵生育的政策。因為在生育率還未下降到超低水平、保持有彈性的時候，人們的生育意愿與行為還未固化的時候進行調整，才有可能獲得成功。偏離程度越小，越適合調整政策。從指標上看，在這些地區，社會經濟越發達，女性初婚年齡與單身比例越大，越不利于生育率上升。

新加坡與日本都在生育率為1.57時開始鼓勵生育，兩地偏離1.8的程度一致，但新加坡由于開始鼓勵生育政策實施最早，當時的人均國民生產總值較低，這也許可以部分解釋為什么它的生育政策當時曾一度奏效，但后來效果不明顯，而日本的生育率卻一直不見起色，因為兩者政策轉向時社會經濟發展水平并不一致。

韓國在生育率為1.6與1.8時開始轉為中立，到1.1左右進入超低生育水平后數年才開始鼓勵生育。它們與日本轉向鼓勵生育政策的指標顯示出一些共同的特征：都是在經濟相對發達的情況下進行政策調整，婦女普遍受到高中以上的教育，平均初婚年齡在25歲以上；當時人口已經進入了老齡，人口預期壽命在75歲以上。也就是說，它們選擇在其他方面較為接近，而生育率比日本低得多的情況下轉向鼓勵生育。這也許預示著，這兩地政策調整的預期不容樂觀。

還要看到，未來這些國家的經濟發展仍面臨著很大的壓力，全球化和現代化的進程將進一步加速，企業的競爭壓力仍然很大，就業不穩定，眾多社會、經濟與文化的因素都對生育產生了不友好的環境。這會自然抵消鼓勵生育政策的作用。這也說明，生育率存在著持續下降的內在動力，一旦低生育率成為社會普遍準則，那么即使在經濟高度發達的條件下采用鼓勵生育的政策，要扭轉生育率的下降非常困難。

假定中國的生育水平為聯合國人口司估計的1.64的水平，偏離1.8的程度還不大。將中國與這些國家地區的社會經濟發展與其他人口指標相比，2010年從全國來看，無論從人口發展指標還是社會經濟發展水平，均還未達到那些國家當時的水平。可見，中國還存在維持現有生育水平的因素，促進中國當前生育率進一步下降的因素并不及這幾個國家當時強勁。目前著手開始生育政策調整的話，應該還不算太晚，政策的效果會比這幾個國家要樂觀一些。

但是還要看到，中國的社會經濟發展狀況與生育水平存在著巨大的城鄉差異與地區差異。在東部沿海的城市地區已多年超低生育水平，社會經濟發展水平早已達到這些國家當時的水平，但生育率卻下降到比這些國家還要低的水平。比如，上海的生育率2010年為0.83，人口出生率已降為1.98‰。在這些地區，社會經濟發展會帶來越來越多抑制生育的因素，它已取代生育政策成為中國生育率下降的主要動力。因此，這些東部沿海發達地區如果現在開始調整生育政策的話，面臨的形勢可能也比日本、韓國還要嚴峻。所以，中國生育政策的調整應盡早開始，至少應該要立即著手東部沿海持續超低生育水平地區的生育政策調整。“單獨二孩”僅是個開始，中國生育政策完善的道路還很漫長。

（作者單位：中國人口與發展研究中心）