法治視野下提高黨的治國理政能力論略

摘要：法治作為人類政治文明進步的重要成果，是當今世界各國執政者治國理政的基本方式。建設社會主義法治國家，是中國共產黨執政理念與時俱進的重大進步，也是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。依法治國是中國共產黨治國理政的必然選擇，全面推進依法治國，必須堅持人民主體地位，保證社會公平正義，切實履行法定職責。建設法治政府、加強對權力的監督、正確認識和處理黨的領導與依法治國的關系，是提高黨的治國理政能力的基本途徑。

關鍵詞：中國共產黨;法治政府;公平正義;治國理政;依法治國

中圖分類號：D25文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）04-0034-03

作者簡介：馮小安（1965-），男，陜西咸陽人，中共西安鐵路局黨校政治理論教研室講師，研究方向：中國特色社會主義理論。

法治是現代民主國家治國理政的基本方式，是人類政治文明進步的重要標志，為各國人民所向往和追求。建設社會主義法治國家，是中國共產黨執政理念適應世界潮流、與時俱進的一次重大進步，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。把法治作為治國理政的基本方式，反映出我們黨對治國理政基本規律的深刻把握，體現了黨執政基本方式的根本轉變。在法治視野下，治國理政必須堅持人民主體地位，保證社會公平正義，切實履行法定職責等基本要求。特別是領導干部在治國理政中擔當著重要責任，起推動帶頭作用，提高領導干部依法治國理政的能力尤為重要。

一、法治是中國共產黨治國理政的必然選擇

“治國理政是指一個國家的執政黨用什么方式和方法治理國家，使其政治主張變為國家的意志和人民大眾的行動，處理好執政黨與國家政權之間的相互關系等，它是一個國家政治統治方式文明問題。”[1]治國理政的核心問題是人治還是法治，能否解決好法治和人治這一人類政治文明史上的一個基本問題，是關系一個政黨興衰之根本、一個民族強弱之關鍵。無論是從我們黨和國家的歷史、世界社會主義發展史，還是從世界近現代史來看，法治都是中國共產黨治國理政的必然選擇。

1.從我們黨和國家的歷史來看，在處理法治和人治關系問題上，我們有正反兩方面的經驗和教訓。實踐證明，什么時候我們重視法治建設、崇尚法律、嚴格依法辦事，我們黨和國家事業就興旺發達;什么時候忽視法律甚至踐踏法律，我們黨和國家就要遭受巨大的損失。建國60多年來，如何建設和發展中國特色社會主義，我們黨進行了艱苦探索和大膽創新，取得了巨大的成就，也有沉痛的教訓。以毛澤東為核心的第一代領導集體，把馬克思主義的國家學說同中國國情相結合，創造性地構建了一套適合中國國情的社會主義政治制度及理論，奠定了我國社會主義政治文明的基本制度框架。但是，由于受思想認識等方面的局限和當時極其復雜的國際國內環境影響，在“無產階級專政是不受任何法律限制的政權”[2]思想影響下，法律一直被當作是服務于專政的工具，法律并不具有高于政策的權威性。在相當長一段時間里黨治國理政的基本方式是依靠人治、依靠政策、依靠道德、依靠政治運動，背離法治的人治、德治、群治所暴露出的弊端和帶來的嚴重后果在實踐中愈來愈明顯，最終由于忽視法治而導致“文革”十年內亂，使黨和國家的各項工作以及社會秩序受到極大的破壞，我國的社會主義建設事業也遭到了建國以來最嚴重的挫折和損失。十一屆三中全會以后，以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體深刻總結了社會主義國家的歷史經驗，確立“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[3]的思想，提出了有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的法制基本原則;黨的十五大明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國目標，十六大把依法執政確立為黨治國理政的基本方式，十七大進一步強調提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家。黨的十八大以來以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體，時刻汲取歷史經驗和教訓，更加注重發揮法治在國家和社會治理中的引領和規范作用，提出了全面推進依法治國的宏偉目標，把法治確立為治國理政的基本方式，從而實現了中國共產黨執政方式的歷史性超越。

2.從世界社會主義發展史來看，蘇聯、東歐國家因沒有解決好法治和人治的關系問題，導致執政黨失去政權、國家分裂解體，其教訓非常深刻。在世界社會主義發展史上，最終導致蘇共垮臺、蘇聯解體的一個重要原因就是法制不健全。前蘇聯之所以出現了斯大林的肅反擴大化、赫魯曉夫的政令多變、勃列日涅夫時期的停滯不前，之所以領導人屢犯錯誤還能長期執政，均與蘇聯憲法沒有關于個體國家元首的相關規定有重大關系，使國家最高領導人的行為處于憲法和法律規制之外，這是聯盟中央長期屢犯錯誤而得不到糾正，脫離人民、失信于民的重要原因。后來的戈爾巴喬夫片面對待歷史，盲目片面地否定蘇聯的過去，提出所謂的“革命性的根本的改革”，照搬西方模式，改革措施脫離國情，背離法制建設的固有規律，從而從一個極端走向另一個極端。如果說斯大林至勃列日涅夫時期的失誤為蘇聯的解體提供了潛在可能性，那么戈爾巴喬夫時期出現的錯誤則把這些可能性變成了現實。由此我們可以說前蘇聯由解體的可能變成現實，其中一個十分重要的政治原因就是忽視法治，背離法制建設的基本規律。

3.從世界近現代史來看，凡是沒有解決好人治與法治關系問題的國家大多長期陷入“中等收入陷阱”。在向現代化邁進的過程中，凡是順利實現現代化、經濟社會比較發達的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治關系問題的。相反，拉美一些國家雖然也一度實現快速發展，但并沒有順利邁進現代化快速發展的軌道，而是長期陷入經濟社會發展停滯、貧富分化嚴重、國內矛盾加劇的“中等收入陷阱”。究其原因，很大程度上與其法治不彰，或者盲目移植西方發達國家制度以致“水土不服”有關。“二戰”以后幾十年間，拉美國家出現“精英治國模式”和“民粹主義模式”的循環：靠軍事政變等手段上臺的專制政府，用高壓手段啟動增長，導致不平等擴大，社會緊張加劇。為解決這些問題，政府采取了更加高壓的政策，幾經折騰，社會不滿達到極限水平，動亂全面爆發。而由軍政府向民選政府過渡后，為了獲取政治支持，當政者推行向民眾作出不切實際的福利承諾，但因國內財力有限，普遍采取了對外舉債和對內超發貨幣的政策。隨之而來的高通貨膨脹使民眾的不滿不斷累積，軍事政變又將發生……從而使拉美國家長期處于政治動蕩、經濟停滯不前的混亂局面。缺乏法治的“精英治國模式”與背離法治精神實質的“民粹主義模式”是拉美國家始終邁不出“中等收入陷阱”這個門檻的極其重要的原因。這些血的教訓中也使我們更加清醒地認識到，任何一個執政黨、一個國家如果不走法治道路，而搞人治權治，都會存在政權得而復失的危險，都會存在國力衰退甚至亡國的可能。

二、法治對中國共產黨治國理政提出的基本要求

法治是人類政治文明的重要成果，是現代民主國家治國理政的基本方式。我們黨要全面推進依法治國，就必須堅持人民主體地位，保證社會公平正義，切實履行法定職責。

1.堅持人民主體地位。人民當家作主是中國特色社會主義民主的本質與核心。尊重人民主體地位、發揮人民主體作用是社會主義法治首要的基本要求。堅持人民主體地位，首先必須堅持和完善人民代表大會制度。為廣大人民群眾參與治國理政提供穩定可靠的途徑，使廣大人民群眾的意志在國家大政方針制定過程中得到更加充分的體現，在管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務中發揮更重要的作用，在國家政治生活中產生更大的影響，從而為實現好、維護好和發展好最廣大人民根本利益提供可靠保證。其次，要充分發揚民主。我們目前正處于社會轉型期，不同社會利益團體，不同階層、群體都有自己的利益訴求，甚至對立的利益訴求、價值標準、政策主張。如何調整、平衡他們之間的利益關系，是關系到社會是否穩定、人民主體地位能否得到真實體現的大事，而民主協商正是最好的利益調整方式。再次，要善于把法治方式與群眾路線結合起來，支持人民群眾依法實行自我管理、自我服務、自治自律。要引導人民群眾規范、有序地參與國家和社會的治理，理性地表達自己的社會主張，恰當地運用法律賦予的民主權利，創造并維護社會主義民主的基本秩序。最后，要尊重和保障人民群眾對治國理政活動的知情權、參與權。凡是涉及人民群眾切身利益的決策都要充分聽取人民群眾意見，拓展人民群眾有序參與立法、行政、司法的途徑;要尊重和保障人民群眾治國理政活動的監督權，拓寬人民群眾對權力運行的監督渠道，推進監督的法制化、規范化、程序化，防止權力失控、決策失誤、行為失范。

2.保證社會公平正義。公平正義是法治的內在要求，反映、保障和維護公平正義是法治的核心功能，也是法治的價值追求。講法治，就要講公平正義。黨的十八大提出，“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利”，[4]12切實保障人民在經濟、政治、文化、社會等方面的合法權益。隨著市場經濟的發展、社會結構的變動、利益關系的多元化，公正問題日益凸顯，分配不公，貧富分化，權力、關系、政策等非市場因素對市場經濟的過度干預不同程度損害了市場競爭的公平性，就業領域的各種歧視、經濟領域的價格雙軌制和行業壟斷等都在一定程度上造成了起跑上的不公平。社會不公是社會矛盾的催化劑，如果不加以遏制，將給社會帶來嚴重的后果，甚至威脅到黨的執政地位。因此執政者在治國理政中必須堅持公平正義原則，保障公民的權利公平，使公民的基本權利不因出身、職業、財富等不同而區別對待;保障公民的機會公平，讓“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會”。[4]235保證規則公平，消除特權，打破潛規則，還要堅持司法公正。司法公正是社會公正的最后一道防線，要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的裁判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益。

3.切實履行法定職責。法定職責是指法律規定執政者必須履行而不可推卸的職責和義務。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民。人民把權力通過法律的形式授予執政者，執政者就應該對人民負責、對法律負責，嚴格履行職責，做到權為民所用、利為民所謀。“法定職責必須為、法無授法不可為”，[5]15這是執政者使用公權的基本原則。“法定職責必須為”就是要求執政者對授權者即人民群眾懷有敬畏之心，視權力為重托;執政者必須要有責任意識，要有擔當精神，在其位必須謀其職，要勤政，不能懶政、怠政。“法無授法不可為”是指執政者只能在法定授權范圍內使用公權，不能超越法定授權，否則就是濫用職權，必然損害人民的權益，動搖法律的權威，危害社會公共利益。違法必須承擔法律責任，這是法治的基本精神。所以對濫用權力、危害社會的行為必須追究法律責任，對失職、瀆職的行為必須依法懲處。如何在法律之下通過權力運作最大限度地滿足公民合理需要，防止權力濫用導致對國家、社會和公眾的危害，就成為執政者必須考慮的問題。這就要求政府明確責任，分清哪些該管哪些不該管，做到不缺位、不越位、不錯位。對那些不該管、管不了也管不好的事情要從職責中剔除并交給市場，對應該管的事切實管起來，并要管理好。

三、法治視野下提高黨治國理政能力的路徑選擇

1.加強法治政府建設。加強黨的治國理政能力建設，關鍵環節是建設法治政府。政府是執政黨執政的載體，執政黨的執政理念、治國理政水平最終都要通過政府的依法行政管理行為加以貫徹實施。建設法治政府就必須全面履行政府職能。行政機關要嚴格依照法定職責行使權力，人民通過法律授予的權力只能用來為民謀福利，絕不能看作是個人的特權，并拿來作為謀取私利的工具。行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得做出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定，規范政府行為，建設服務型政府。推行政府權力清單制度，對行政權力進行全面梳理，明確各級政府及其部門依法能夠行使的職權范圍，堅決消除權力設租尋租空間;建設法治政府就必須健全依法決策機制。決策是行政權力運行的起點。一要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，決策決不允許行政首長“拍腦袋”。二要積極推行政府法律顧問制度，抓緊建立以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，完善政府法律顧問工作機制，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。三要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，堅持“誰決策、誰負責”的原則，強化各類決策主體的責任，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策卻久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任，絕不允許出了問題“拍屁股走人”的逃責或者無人負責的現象出現，切實提高行政決策的科學化、民主化、法治化水平。

2.加強對權力的監督。“善治者治吏。”失去監督的權力必然產生腐敗，提高黨的治國理政能力必須加強對權力的監督。在社會轉型、思想多元、利益多樣的環境下，加強對領導權力的有效監督，對于防止權力的異化顯得尤為重要。習近平同志指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。各級領導干部要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。”[6]這就要求我們必須對權力加強監督。領導干部是我們黨治國理政的組織者和具體實施者，在行政組織中處于核心地位，是權力運作的中心。這就決定了他們應當是監督的重點。要加強對領導干部權力的監督，首先要加強思想教育，提高其自我監督意識。加強廉政教育，提高領導干部的自身免疫力;加強警示教育，增強領導干部抵御各種腐朽思想和生活方式侵蝕的能力;加強法制教育，強化領導干部守紀律、講規矩、廉潔自律、奉公守法的公仆意識。其次，要加大反腐力度，對腐敗持零容忍的態度，要以下猛藥去疴的決心和刮骨療毒的勇氣形成不敢腐的懲戒態勢。再次，要加強制度建設，創新保障機制，編牢制度的籠子，規范權力運行。作風建設永遠在路上，對領導干部權力的監督也永遠在路上。

3.正確處理黨的領導與法治的關系。黨的領導和法治的關系是法治建設的核心問題，是關系到我們黨治國理政成敗之大事，因此我們必須正確理解認真把握。十八屆四中全會決定指出：“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”[5]5黨的領導與社會主義法治的一致性主要表現在：本質上都是人民根本意志的反映，目標上都是維護人民合法權益，方向上都是推進我國現代化建設。這三個一致性決定了黨的領導與依法治國是統一的，有著內在的本質聯系。黨的領導是社會主義法治最根本保證，只有堅持黨的領導，才能不斷完善、發展社會主義法治;依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政是黨治國理政的基本方式，黨必須在憲法和法律的范圍內活動，把憲法和法律貫徹到我們黨治國理政的全過程、各個方面。黨的領導與法治的有機結合促進善治良政。黨的領導是善治良政的政治保障，黨的領導堅強有力、清正廉潔，國家就富強，民族就振興，人民就幸福。因此必須加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，不斷提高黨的領導水平和執政能力。法治是善治良政的制度保證，因而必須“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”。[5]4如果缺失法治的引領、規范、保障作用，全面建成小康社會的目標則無法實現;離開法治的軌道，必然陷入人治的泥潭，必然會給黨和國家帶來災難性的惡果。因此，黨的領導是社會主義法治的根本要求，法治是我們黨治國治政的基本方式，二者統一于建設中國特色社會主義法治國家的偉大實踐中。

參考文獻：

[1]李瑜青.中國共產黨治國理政思想歷史地位分析[J].北京行政學院學報，2011，（5）.

[2]列寧全集（第28卷）[M].北京：人民出版社，1956∶218.

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[4]十八大以來重要文獻選編（上）[G].北京：中央文獻出版社，2014∶235.

[5]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[6]習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014∶389.