亟待規范四種執紀問責方式

樓國康

【摘要】黨紀處分、政紀處分、組織處理與效能問責是目前從嚴管理黨員領導干部的主要懲處方式，然而，在管黨治吏具體實踐中，存在著四種方式涉及制度規定過多、相互界線模糊不清、執行主體多元等問題，給規范量紀追責帶來很大難度，直接影響紀律規定剛性運行和執紀問責的公正嚴肅性。應加快推進制度的頂層設計，對執紀問責制度進行統一規范，避免政出多門、令出多頭。

【關鍵詞】黨紀處分 ? 政紀處分 ? 組織處理 ? 效能問責 ? ? ? ?【中圖分類號】D262.6 ? ? ? 【文獻標識碼】A

當前執紀問責實踐中存在的主要問題

制度重疊，影響執紀問責準確性。目前，黨紀處分、政紀處分、組織處理以及效能問責的相關制度規定較多，如中央層面有《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》、《關于在查處違犯黨紀案件中規范和加強組織處理工作的意見（試行）》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等法規制度;省級層面根據中央規定進一步制定了實施細則，市、縣層面，往往也會結合本地實際，對中央、省級層面出臺的有關制度再行細化。有的地方，結合重點工作推進、重點工程建設等，還會專門制定相關的組織處理或效能問責制度。過多的制度、規定、文件，導致了規定不一、概念沖突、解釋不清等問題的出現。在實際操作中，即使是長期工作在執紀一線的人員也往往無法精確理解并提出適用條款、量紀意見，經常通過請示上級或領導意見開展具體執紀，這極大影響了懲處的準確性。

立紀不嚴，影響執紀問責規范性。雖然各部門、各地區在中央文件基礎上，根據實際情況對個別問題的處理意見進行細化十分必要，但由于目前全國尚無關于懲處制度方面的統一規范，尤其是組織處理、效能問責的上位法淵源不足，因此有的地方在制定實施細則時各自為政、自成體系，或隨意設置處罰種類，或重復設定違紀內容，或任意降低處罰力度等，影響了懲處制度的效力和規范，甚至出現有的違紀違規行為既適用于黨政紀處分，也適用于組織處理，還適用于效能問責的情況。依據不同的懲處依據，實施的處罰措施完全不同，在處理等次確定上，容易引發不同地區、不同部門、不同時點、不同案件、不同執紀人形成差異甚至完全性質不同的處理意見。

界限不清，影響執紀問責嚴肅性。在處理措施使用上，黨紀處理、政紀處理依據相對比較規范，但在組織處理、效能問責方面就顯得較為混亂，而違反黨、政紀處分規定制定效能問責辦法、使用組織處理措施問題較為突出。同樣是降職、誡免談話等，既可以紀律處分形式出現，也可以組織處理、效能問責名義出現，而不同名義的問責后果在是否存檔、是否影響以及如何影響個人職務和經濟利益等方面存在很大差異。以上種種問題極易引發黨員干部對黨紀黨規認識和具體執行的誤區，引起被處理對象對黨政紀處分公信力、嚴肅性的質疑和不滿。

量罰隨意，影響執紀問責公平性。對于黨紀處分、政紀處分如何使用方面，中紀委、中組部等單位都相應出臺了各種解釋說明，便于基層干部把握區分情節較輕、較重和嚴重行為。但在地方，尤其是市、縣級層面出臺的組織處理、效能問責文件，對情節往往規定得較為籠統，以“情節較輕的，給予某某處理;情節較重的，給予某某處理”等一句話概括，未做進一步界定。實際操作中，受領導意志、輿論炒作等因素影響，處罰結果輕重不一更為明顯。

主體多元，影響執紀問責擔當性。黨紀處分、政紀處分、組織處理、效能問責都有明確的實施主體。但實際操作中，尤其是組織處理、效能問責，黨委政府、紀檢監察機關、組織人事部門，甚至各部門單位，都可成為實施主體。因此，在實施調查核實、做出處理決定等“得罪人”的工作中，較易形成部門之間的推諉扯皮。有的效能問責，在事發后往往需要主要領導指示交辦甚至書記辦公會、常委會等來確定由哪個單位作為懲處的實施主體，而少有哪個部門在第一時間主動承擔問責責任。

規范四種執紀問責方式的政策建議

應當把制度整合納入加強黨的建設的重要內容。首先應進一步明確各懲處措施的概念內涵，特別是組織處理、效能問責的概念必須由中央層面統一明確。建議將組織處理框定為配合紀律處分使用或單獨采取的一種終局性組織措施，階段性使用的組織調整措施不再納入組織處理范疇，使組織處理概念更符合懲處措施的實質。效能問責應框定為針對違反工作紀律，影響機關工作秩序和效能的一種問責措施。其二要科學合理設置處罰種類。仿效行政、刑事處罰的“懲戒階梯”模式，規范設置不同懲處措施的種類和效力，明晰四者之間的層級。從被處罰人的不利后果來分，紀律處分最為嚴厲，組織處理次之，效能問責最輕。組織處理的不利后果應限于教育警示、身份資格變化、職務變動或解除三類，效能問責的不利后果限于考績考核、經濟待遇兩類。其三必須厘清各懲處措施之間的關系。組織處理和效能問責應作為紀律處分的補充，而組織處理和效能問責之間不應交叉重復。其四要著力明確執紀問責主體及相互間履職協同責任。在黨紀處分、政紀處分、效能問責實施上，建議以各級紀檢監察機關作為行使主體;涉及到組織處理問題，各級組織人事部門應以紀檢監察機關在黨紀處分、政紀處分、效能問責等方面的處理意見作為依據同步實施。使得執行問責脈絡更加清晰、責任主體更加明確、處理程序更加規范。

必須規范地方部門制定懲處措施的原則。建議參照《中華人民共和國立法法》模式，由中央層面出臺制定懲處制度的統一規范，明確基本原則、制定主體、制定程序、處罰幅度設置權限等內容。地方部門制定管黨治吏懲處規定必須在中央上位法規的明確授權下進行。

必須明確紀律處分在監督執紀運用中的核心地位。要把紀律挺在前面，動輒則咎開展執紀監督問責，必須堅持紀律處分在管黨治吏中的主導核心地位。凡是可以適用黨政紀處分的，絕不能用組織處理、效能問責來替代;單獨使用組織處理、效能問責措施的，必須以錯誤事實達不到黨、政紀處分條件為前提（單獨使用組織處理措施還應明確作出不予紀律處分的決定或處理意見）;需要在黨政紀處分使用同時，跟進使用組織處理的，應嚴格以黨政紀處分中規定的對職務、職級、任職年限等相應處理要求為依據，而不能隨意提高或降低處罰檔次。

應當改革完善執紀問責的工作程序。建議制定更加統一規范的執紀問責程序規定，對四種懲處措施的啟動、調查、決定、執行、救濟等程序分別進行完善，提高執紀問責的程序化、規范化水平。要賦予并保證被處理人有效的救濟權，確保執紀過程更為準確、嚴肅、透明。要全面推進違紀處理結果信息公開，倒逼黨內監督執紀和管黨治吏工作水平按照“事實清楚、證據確鑿、程序公正、錯罰相適、痕跡可查”要求不斷提高。

（作者為中共浙江省義烏市紀委書記）

責編/周素麗 ? 美編/于珊