鄉鎮干部法治思維能力提升

李麗坤　馮曉霞

【摘要】鄉鎮干部作為直面群眾的黨的各項政策的最直接的貫徹執行者，培養和提高鄉鎮干部的法律意識和依法行政能力成為社會發展的必然要求，要充分認識到提升鄉鎮干部法治思維的重要意義，文章結合當前實際深入分析鄉鎮領導干部法治思維形成中存在的問題，并對如何提升鄉鎮干部法治思維和法治方式的能力提出對策和建議。

【關鍵詞】依法治國 鄉鎮干部 法治思維能力

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

習近平在十八屆四中全會中明確提出：“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，要不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、維護穩定的能力”。①由此可見，在當前我國“依法治國”的必然趨勢下，各級領導干部運用“法治思維和法治方式”的能力和水平，既是衡量領導干部法治素養的重要標志，更是實現我國法治國家建設的重要保障。而鄉鎮作為我國最基層的一級行政機構，距離群眾近、涉及事務多，是黨的各項政策的最直接的貫徹執行者，因此，培養和提升鄉鎮干部的法治思維能力，關系到我國法治國家建設的進程，是盡快實現“依法治國”目標中一項重要的課題。

提升鄉鎮領導干部法治思維的必要性

實現法治國家的必然要求。“依法治國”是一項任重而道遠的工作，全面推進并實現依法治國更是一個系統性的工程，需要全黨全社會和全體干部群眾的共同努力。鄉鎮干部身處群眾工作的第一線，作為“與群眾聯系最密切”的公權的行使者，黨的執政方針、政策和理念的實施離不開鄉鎮政府，鄉鎮干部的一言一行也代表了黨和政府的形象。因此，鄉鎮干部是否具有法治思維、是否能夠做到依法行政，直接影響到依法治國方略的落實和依法行政的實際效果，也關系到黨和政府在群眾心目中的形象。這就要求在日常工作過程中，鄉鎮干部必須樹立法治思維，增強法治意識，帶頭學法、信法、守法、用法，起到旗幟和榜樣的作用！這樣才能順應時代要求，推動整個社會主義法治國家的建設。②

符合社會發展的必然趨勢。改革開放以來，隨著人們文化水平不斷提高及三十余年的普法宣傳教育的積累，尤其是新媒體事業迅速發展，人民群眾的觀念意識發生了較大改變，“法治意識、維權意識”的理念已經形成，在面對問題時老百姓開始意識到追究政府行為的規范性、行政程序的合法性，對政府各項工作的公正性、透明度的要求也就越來越高、越來越嚴，并習慣通過法律手段來維護自己的合法權益，一旦出現不符規定的行為，就容易激起群眾的不滿和對立情緒。鄉鎮作為直面人民群眾的重要政府機關，干部如仍然按照傳統的人治思維、政治思維的辦事方式來解決問題已經很難再敷衍群眾，這就需要鄉鎮干部盡快轉變思想觀念，“養成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，遇事按照政策原則公開公平處理的思維方式和行為習慣”③切實樹立起法治思維，提高依法辦事能力，只有這樣才能順應這一社會發展的必然趨勢。

維護基層社會穩定的根本保障。維護社會的和諧穩定一直是各級政府工作的重中之重，然而近年來因征地拆遷、環境污染、執法不當等引發的群體性事件卻屢屢發生，而且這些事件往往復雜程度高，處理難度大，使得社會矛盾的協調和解決越來越困難，稍有不慎就會使小問題變成大問題，個別問題、局部問題變成影響全局的問題，④可以說是重視程度高、投入成本大、而維穩效果卻不盡如人意。究其原因，一是群眾的法制觀念、權利意識不斷增強，對政府和工作人員的要求越來越高，而部分基層政府和工作人員的工作方式簡單粗暴，不依法辦事，引發矛盾的爆發；二是一些領導干部在處理事件時，為了盡快消除事件影響，動輒采取高壓手段進行強行壓制，看似暫時解決，實則埋下隱患，不但沒有真正化解矛盾反而激化了矛盾。為了防止事件的發生和化解各類隱患，迫切需要提高各級領導運用法治方式來解決問題，運用法治思維化解矛盾的能力，引導群眾合法地表達利益訴求，才能更好地保障社會的穩定。

鄉鎮領導干部法治思維形成中存在的問題

法律知識的學習和理解不夠深入。擁有必要的法律知識儲備、樹立正確的法治理念是人們擁有法律思維的前提。⑤在我國推行依法治國的大環境下，各級領導干部業已認識到學法、懂法的必要性，但是很多干部在法律知識的積累方面仍然存在差距，典型表現為三個“不夠”：

第一，對法律知識的把握不夠全面。以邢臺市L縣為例，該縣依據國家形勢和上級要求統一組織了包括縣、鄉、村三級干部在內的憲法學習，憲法學習的普及率基本達到90%以上（其中有10%的干部由于種種原因沒有系統學過憲法），除憲法外沒有統一組織過其他部門法的學習；對60名縣直機關、鄉鎮和農村干部的調查，學習過行政訴訟法、行政處罰法、行政復議法、地方人民政府組織法等相關法律的干部有32人，僅占53.3%；在學習過這些單行法的干部中，85%是縣直各機關干部，學習的動機主要是由于和本職工作有關必須學習，只有15%的鄉、村干部自覺學習過。

第二，對法律知識的理解不夠透徹。通過對L縣憲法學習效果的調查發現，在接受過普法教育的干部中，有51.6%的人對憲法規定的基本精神和原則的掌握一知半解，20.4%的人對憲法修改的程序不清楚，導致法律知識的學習呈現重形式不重質量的現象。

第三，對法律知識的學習不夠常規。通過調查發現L縣12個鄉鎮中組織過法律知識集中學習的僅有25%，這些鄉鎮政府也只是在上級有明確要求的時候才組織，每年組織集中學習的鄉鎮幾乎沒有，大多數單位安排工作人員自行學習，由于鄉鎮工作繁瑣，自學時間較少，而且缺乏有效監督，自覺學習的干部少之又少，自學的質量更是可想而知，“舊的知識隨著時間而遺忘，新的知識沒有認真去學習”，造成基層政府的領導干部和工作人員法律知識的匱乏。

鄉鎮干部綜合素質有待提高。通過調查發現，一是人員素質高低對法律思維的形成有較大影響作用，在鄉鎮中，雖然大多數干部具有依法辦事的意識和愿望，但是由于“老鄉鎮”們往往理論知識底子比較薄弱，加之普遍不重視知識的更新，接受新事物的能力受限，囿于慣性思維，法治思維的形成就容易受到限制。⑥二是個別地區忽視思想政治教育，缺乏持續有效的黨性教育，思想意識滑坡現象有所抬頭，人員流失嚴重。例如：邢臺市L縣某鄉由于地處偏僻，交通不便，經濟欠發達，年輕人不愿去，近三年來參加工作的12名年輕干部，通過招考出去的有3人，占總數25%，借調到縣直各機關的達到4人，占總數的33.3%，兩類人員共計占到58.3%，人才大量流失，造成鄉鎮機關真正具有高法律素質的人越來越少，在基層直面群眾的服務工作中，很難形成濃厚的法治工作氛圍。

鄉鎮干部依法辦事的理念落實不到位。樹立依法辦事的理念是法治思維的重要表現之一，通過國家法制建設進程的不斷深入和普法宣傳的強化，大多數鄉鎮干部法律意識已經有了較大提升，在行政執法、辦事程序等問題上，業已認識到依法辦事的重要性，但是“認識到”并不意味著一定“做得到”。很多干部在工作時依然習慣性的采用傳統的道德思維、政治思維和方式，或者機械按的法律條文辦事，教條主義嚴重，導致行政行為不規范、不靈活等現象。如行政法規定的行政復議期，很多鄉鎮干部都不以為意，錯誤的認為行政執法行為只要沒有原則性問題，就不必等待復議期，從而盲目的拋之腦后，最終造成政府工作被動。那些違法亂紀、瀆職貪污的官員，也并非都是“法盲”，歸根結底還是缺乏對法律的敬畏，沒有在內心樹立堅定的法律信仰和依法辦事的理念。通過調查發現，很多法律原則、法制觀念在一些鄉鎮干部心中還沒有真正落實。

干部的考核機制和監督制度不健全。長期以來，對領導干部的政績考核更偏重于經濟發展、環境保護、區域穩定等指標，這些指標也成為干部晉升的重要考量因素。而對于其是否依法行政、工作方式是否合法性一般都沒有作為硬性指標納入考核的具體指標體系中。而且，目前我國對各級領導干部依法行政的監督不重視，機制不完善，遇到存在的問題往往重拿輕放。究其根源是，沒能以依法行政的效果來判斷干部的政績，缺少對基層政府依法行政監督考核的平臺，大家感覺不到現實的壓力，法治思維的形成缺乏督促機制，這就導致領導干部依法行政的積極性不足。國務院很多文件都明確要求中央加強對基層政府依法行政的監督檢查，但是，中央如何實施對基層政府依法行政的監督檢查，通過什么組織形式，運用什么手段，如何調動地方政府積極參與的積極性與責任感，沒有一個完整的計劃和組織安排，這也就直接導致基層政府對依法行政的重視程度大都處于自發狀態。⑦

培養和提升鄉鎮領導干部法治思維能力的路徑

建立鄉鎮干部法制學習的長效機制。一方面，各鄉鎮要結合自身的工作需要，加大對鄉鎮干部的法律教育培訓力度。尤其是目前我國正處于立法高峰期“新法的出臺、舊法的修改”不斷進行，法律法規更新速度很快，基層干部更要及時更新法律知識。針對大多數鄉鎮很少組織學習的現狀，可由上級政府下達硬性指標，規定學習時間、學習形式，采取和各高校、培訓機構結對子的方式，定期組織法制學習和培訓，建立起法制學習的長效機制。結合社會發展不斷創新學習方式，在集中培訓、專題講座等常規模式的基礎上，充分利用新媒體如微博、微信、QQ、手機新聞報、電子雜志等形式，或者組織一些法制宣傳晚會等文娛活動，通過一些大家喜聞樂見而又教育意義深刻的相聲、小品等進行法制宣傳，組織一些正反面典型的宣講活動進行示范、警示教育。通過這些靈活多樣的學習形式，使領導干部們能夠經常性地接觸到法律知識，接受法治文化的熏陶，提高知識的積累，提升學習的效果。

另一方面，在學習內容上既要學習法律、法規的具體規定，又要學習相應法律、法規的基本原則、基本精神；既要學習實體法律規范，又要學習程序法律規范；既要學習法理學等基礎理論知識，又要學習實務中的實際運用知識。⑧要重點防止出現重形式，輕質量—雖然參加了學習，但“學過什么不清楚、學過之后就忘了”的現象；可通過創新督促考核方式方法，如：領導干部培訓學習以后，由干部輪流講，形成“以講促學，以學促知，以知促行”的學習模式；加強對學習情況的考核，把考核結果作為干部考評的重要內容，建立領導干部學習制度，最終達到增強教育培訓的實效性目的。

提高鄉鎮干部任用選拔的用人機制。首先，鼓勵那些學歷比較低，文化底子差的干部通過自學、成人教育等方式提高文化素質，為法律思維的形成打下堅實的文化基礎。第二，加強對干部尤其是年輕干部的思想政治教育，鼓勵學歷高，能力強的年輕干部到基層，克服部分干部怕吃苦、怕擔責的心理，選拔一些思想政治過硬、法制素養較高、工作能力較強的年輕干部充實到基層鄉鎮中，使他們樹立起扎根基層的理想信念，讓所學的知識能夠真正的服務于人民；第三，建立健全激勵獎懲機制，提升鄉鎮干部的晉升空間，在同等條件下，優先提拔任用法治素養好、依法辦事能力強的鄉鎮干部。⑨最后，充分利好用國家落實鄉鎮干部基層補貼的契機，抓好骨干力量培養和年輕干部的教育引導，使其真正能夠扎根基層，建功立業。

引導鄉鎮干部樹立法治理念的自覺性。不管是“法治思維”還是“法治方式”，無論是“依法辦事能力”還是“運用法治思維能力”，都是建立在良好法治理念基礎之上的，可以說法治理念是培育法治思維的前提和基礎。然而，法治理念的形成并不是一朝一夕的事情，是需要在反復的學習、實踐中逐漸養成的。這就要求通過教育、監督等方式，引導鄉鎮干部在日常的工作中時刻牢記法律規定和法治要求，將群眾的利益放在首位，充分認識到依法服務群眾的本質，將民主、法治放在群眾工作的第一位，處理好權與法的關系，逐漸養成干部工作中“遇事先想法、辦事先依法”的自覺意識，樹立法律至上的信仰，讓依法辦事成為干部的自覺行為，使遵法、守法、信法、依法成為一種執政新風尚。

完善鄉鎮干部依法行政的考核監督機制。健全完善的干部考核和監督機制，是干部能夠依法行政的關鍵，對提高干部法治思維和依法行政能力具有強有力的促進作用。首先應當建立科學的領導干部考核制度，十八屆四中全會明確提出：“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容”。⑩因此，應當盡快改變以前唯經濟、重穩定的考核指標體系，將法治實績的考核明確納入指標體系中，使考核內容能更加全面。同時，為了使法治實績考核指標能夠落入實處，應細化、具化法治實績考評標準和指標。其次，健全的民主監督機制是法治思維形成的保障。政務公開是首要，通過樹立標識牌、開通官方微博等方式將鄉鎮政務各項工作的程序、內容和形式予以公開，讓群眾對此有清晰的了解，避免徇私舞弊的出現，使違法行政行為無處可藏，有效防治權利的濫用；公眾參與是必須，對事關群眾利益的重大的政策，必須組織召開相關人員參加的聽證會，邀請法律人士參加確定其合法性，不能只走過場；執法檢查是督促，要及時對鄉鎮干部遵紀守法、依法行政情況進行檢查和評定，對干部在工作實踐中運用法律解決問題的能力和效果進行評估，作為領導干部選拔任用的重要依據；行政問責是保障，建立違法責任追究制，對違法行政的干部應當一究到底，決不姑息。相信，通過一套系統、科學、有效的制度的創建和完善，能夠促使鄉鎮干部思維模式的轉變，使鄉鎮領導自覺形成法治思維，自覺選擇法治方式。

（作者單位：邢臺學院；本文系2015年度河北省社會科學基金項目“依法治國視域下地方政府提高應對突發事件的執政能力研究”的研究成果，項目編號：HB15FX007）

【注釋】

①⑩《十八屆四中全會報告》，http：//www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm。

②張寧波：“增強基層干部法治思維的路徑探討”，《淮海工學院學報（人文社會科學版）》，2015年第2期。

③劉啟春：“論黨的領導與依法治國的有機統一”，《桂海論叢》，2015年第2期。

④王秀珍：“新時期企業信訪工作角色探析”，《經濟研究導刊》，2014年第18期。

⑤穆家瑩：“鎮村干部必須提升法治思維”，《連云港日報》，2015年5月28日。

⑥汪東：“關于提高鄉鎮干部依法行政能力的思考”，《農民致富之友》，2013年第8期。

⑦王廷勇：“淺析制約基層政府依法行政能力提高的幾個因素”，《學理論》，2010年第27期。

⑧彭民健：“提高民族地區領導干部法治思維和依法辦事能力的思考”，《團結報》，2014年12月1日。

⑨孫志明：“加強和改進黨的領導是依法治國的根本保證”，《常熟理工學院學報》，2015年第1期。

責編/豐家衛（實習）