美國航空自由化進程思考

彭金芝

【摘要】在世界民航史上，美國率先開啟了民航市場開放和天空開放的進程。伴隨著經濟全球化的深入，航空自由化、航空市場一體化已成為民航發展的新趨勢。美國航空自由化的進程是值得研究的對象，回顧美國民航邁向自由化進程的歷史，總結其相關經驗，對于分析中國民航業在航空自由化進程中遭遇的新挑戰具有重要意義。

【關鍵詞】航空自由化 美國 開放航空管制

【中圖分類號】F563/567 【文獻標識碼】A

美國航空自由化進程

在世界民航史上，美國率先進行了航空自由化的探索?；仡櫭绹娇兆杂苫瘹v程，大致經歷了航空規制取消、“市場開放”政策推行、“天空開放”推進三個階段。

航空規制取消。20世紀20、30年代，美國民航處于幼年時期，航空公司也處于發展的起步階段。美國政府擔心，在航空公司技術設施和經營管理水平有限的情況下，市場的過度競爭將導致航空資源浪費，也不利于航空安全保障。為了避免航空市場的過度競爭給新興的航空業帶來毀滅性打擊，美國政府頒布了《民用航空法案》，用以規范和控制各航空公司之間的競爭。法案明確規定，航空公司的成立、進入或者退出某一航線市場、票價的制訂均需得到政府的批準。同年，美國成立了航空運輸管理委員會（Civil Aeronautics Board-CAB）。這一機構被授權對國際間的價格、航線、郵件的價格和航空安全有關的所有問題進行管轄，其中包括航線經營權的授予。在此后的40年中，航空運輸管理委員會一直嚴格地使用著它的權力。

20世紀70年代，管制內航空公司和管制外航空公司的經營狀況反差極大。據國際航空運輸協會（International Air Transport Association-IATA）的資料統計，1971年美國國內航空公司的平均客座率只有48.5%，直到1977年，從沒有超過56%。與此形成鮮明對比的是，不受航空運輸管理委員會管轄的美國各州內航空公司，如位于加州內的太平洋航空公司、位于達拉斯的西南航空公司，它們的票價比受管轄的航空公司平均低32%～47%，卻深受旅客歡迎。這一狀況的存在，也使反對航空規制的呼聲日益強大。

1974年下半年，美國參議院司法分會的一個肯尼迪聽證會①后，一份關于美國航空運輸管理協會管理改革的特別報告出臺。報告列舉了航空運輸管理協會在管理航空運輸業過程中存在的問題：“排除了新航空公司進入主要航線的可能性；保護了生產效率相對較低的航空公司的利益；導致了航空運輸業過高的勞動力成本和過高的服務成本；缺乏對價格競爭的注重和價格—質量水平的權衡，難以滿足不同顧客的需要”。②

1978年10月24日，時任美國總統吉米·卡特簽署了《航空公司取消規制法案》。該法案要求逐步排除航空運輸委員會對航線進入退出、票價變動、航空公司成立等方面的管制，允許航空公司自主進入市場、自主拓展業務，允許自由兼并與重組。航空運輸委員會也于1985年1月1日被撤銷，這標志著美國航空政策從限制競爭轉向了鼓勵競爭。

“市場開放”政策的推行。《航空公司取消規制法案》的通過，宣告了美國航空自由化的開始。在國內航空運輸業獲得了一個更加自由的運營環境后，美國政府將更自由航空運輸環境的爭取進一步推向了國際市場。從1977年至1985年，美國政府與多個國家進行了激烈的雙邊談判。其中1978年3月，美國政府與荷蘭政府重新修訂的航空運輸協議為美國推行的“市場開放”政策樹立了典范。雙方同意淡化政府在運力、班次、砍價及市場等方面的監管角色。到20世紀80年代中期，建立一個更加開放的規制體系的概念被引入許多國家和地區，國際航空運輸業的規則也在新雙邊協定的簽訂中發生了改變，一個更加自由的國際航空經營空間逐步打開。在新的雙邊協定中，市場準入開放是一個重要變化，締約國之間的通航地點增加，并給予空運企業更廣泛的第五航權，取消了對包機權利的限制；在航權方面，允許締約國各方根據自己需要指定任意多的空運企業經營商定的航線，并增加了允許半途更換機型的權利；③在運力安排方面，取消了對航班次數和運力的限制；在運價管理方面實施“雙不批準原則”，即只有在雙方政府均不批準報審運價的情況下，運價協議才無效，這意味著航空票價向自由化邁出了一大步。

“天空開放”的推進。在“市場開放”協定簽訂和實施后的10余年里，大批新興的航空公司倒閉或被兼并重組，在美國航空市場上出現了一些大公司，如美國航空公司、聯合航空公司等。這些大航空公司不滿足于“市場開放”政策下的國際航空經營范圍和自由程度，強烈要求進一步推進航空自由化。

1992年9月，美國與荷蘭政府簽署了第一個“天空開放”協定，標志著國際航空運輸規制的進一步放松。相比較于1978年的雙邊協定，新的雙邊協定中完全放開了市場準入，締約國雙方的航空公司有權飛往對方國家的任意一點，突破了原協定中外國航空公司只允許飛往美國境內有限幾個通航點的限制；在航權方面，締約國都提供無限制的第五航權；在運價管理方面，“雙不批準原則”被自由定價取代，除非是為防止出現歧視性價格等情況，政府一般不干預票價的制定。新協定中增加了航空公司可以自由簽署代碼共享協議或其他商業合作協議。

20世紀90年代末，在歐洲市場通過第二套一攬子措施基本實現了歐洲航空市場自由化之后，美國又先后與新加坡、文萊、中國臺灣、中國香港、日本等亞洲國家和地區達成了取消在航空運輸業中大部分限制的協定，開拓美國與亞洲的“天空開放”市場。到2000年5月，美國與60個國家和地區簽署了“天空開放”協議。2003年6月，歐洲運輸部長理事會授權歐盟委員會與美國進行磋商，全面開放歐美之間的航空運輸。美歐雙方于2007年4月30日簽署了歐美“天空開放”第一階段協議，協議于2008年3月30日生效。根據新協定，歐盟27個國家的任意一家航空公司都可以從本國境內的任意城市飛往美國的任意城市，反之亦然。協議在為雙方航空公司提供新的航權的同時，為歐美雙方管理當局提供了廣泛的合作平臺，消除了跨大西洋及更遠航線在市場準入、運力、運價方面的障礙。歐美“天空開放”協議的簽訂，拉開了跨大西洋航空運輸市場建設的序幕。

2010年3月25日，美歐初步達成了“天空開放”第二階段的協議。在第一階段協議實現航線開放的基礎上，新的協議著重關注實現歐美航空業的投資開放。新協議規定，如果美國國會批準解除外商在美國航空企業的投票權限制在25%的規定，歐盟將允許美國對歐盟航空公司擁有主要所有權；如果歐盟立法機構修訂關于機場噪音的限制規定，歐盟航空公司將可以經營美國至歐盟以外的國家間航線，同時歐盟在非洲或其他地區的第三方航空公司享有主要所有權后經營美國航線的權利。歐美空運量約占全球空運總量的60%，歐美“天空開放”協定的簽訂是航空自由化歷程中里程碑式的事件，它意味著跨大西洋統一的航空市場正在形成。

美國航空自由化的影響

《航空公司取消規制法案》的簽署開啟了美國航空自由化的進程。航空管制的放松意味著原來由政府壘筑的相對穩定的航空市場被自由競爭所取代。放松管制實施后，美國涌現出大量的中小型航空公司。據統計，1978年前在美國具備大型飛機（61座以上）經營定期航班資格的航空公司只有36家。而到1984年，具備這種資格的航空公司達到123家。航空公司數量的迅速增加和政府保護壁壘的突然消失，使得各航空公司之間的競爭異常激烈。為了應對激烈的市場競爭，他們紛紛采取各種手段以降低成本。如在飛機的使用上，購買或租賃經濟性能好、省油的機型；在勞動力方面，重新進行組織結構調整，使工作流程更趨合理化，實行一專多能，甚至延長勞動時間以降低勞動力成本；航線設置上，以中樞輻射航線系統取代原來點對點的直線式航線網，以努力降低運營成本。同時，利用促銷來開拓市場，以維持和提升市場的占有份額，保有和提升航空公司的市場競爭力。激烈的競爭導致大量航空公司倒閉、破產或被兼并。從1985年開始，美國的航空公司數量開始下降。據統計，1978～1986年間，共有198家航空公司進入市場，到1987年時僅剩下74家。當然，放松管制對推動美國航空運輸業的發展起到了一定的積極作用。通過航空管制的放松，美國定期航班平均載運率由1975的54%上升到1992年的64%，定期航班旅客里程收入增加了62%；國際航班載運率由1975年的50.4%上升到1988年的72.8%，旅客人數增加88%。從消費者角度來說，廣大旅客購買到了更低價格的機票。據1989年的數據統計，美國有90.5%的旅客購買到打折票，平均折扣率是66.5%。到1991年，旅客票價平均降低了15%。

與此同時，伴隨著美國航空自由化的進程，航空管制的放松和航空自由化已是不可逆的世界潮流。在美國實施放松航空管制之后，1983年7月，歐洲運輸部長理事會頒布了《區域內航空服務規章》（CEC，1983），為歐洲開放航空運輸市場鋪平了道路。自1987年開始，歐共體通過三套一攬子措施，逐步實現航空市場自由化和天空開放。隨著歐美航空自由化進程的推進，世界上其他一些國家和地區也都通過雙邊或多邊協議的簽訂，加快了邁向航空運輸自由化的步伐。2001年5月，美國、文萊、智利、新西蘭、新加坡5個太平洋國家共同簽署了一項多邊“天空開放”協定。隨后薩摩亞、秘魯、蒙古、湯加等國也加入進來。2004年11月，東南亞國家聯盟（ASEAN）宣布了一項旨在10個成員國范圍內逐步實現區域內“天空開放”的計劃。至2008年12月，其各成員國首都間的航空運輸權利已全部開放。

就中國民航發展的歷程來看，1980年，鄧小平提出“民航一定要企業化”的要求正契合了世界民航運輸業放松管制的潮流。幾年后，1987年又開啟了以“政企分開”、“機場與航空公司分設”為主題的第二輪民航管理體制改革。中國民航的這次改革其實質就是一次放松航空管制的改革。通過這次改革，民航各類企事業單位從民航局中獨立出來，政府從航空運輸企業直接經營管理者的角色淡出，經營自主權回歸企業，航空企業成為市場競爭的主體。同時，自1980年9月中美兩國政府正式簽署民用航空運輸協定之后，2004年和2007年兩國政府又重新對協定進行了修訂，大幅度擴大了中美雙方的航權。據中國民航局統計，2013年夏秋航季，中美兩國共有16家航空公司每周經營443班客貨運航班。兩國的航空運輸市場由2003年的70萬人次、20萬噸貨郵增加到2012年的268萬人次、57.7萬噸貨郵。而且，截至2013年9月，中國已簽訂了114個雙邊航空運輸協定。這些都表明自上世紀80年代初開始，中國已經走在了航空自由化的道路上。

航空自由化潮流對中國民航的挑戰

航空自由化、航空運輸市場的開放，為中國民航開拓更廣泛的航空市場提供了可能的空間，但與此同時也使我們的航空企業不僅要遭遇國內同行以及行業間的市場競爭，還需面對國際同行的市場競爭。因此，航空自由化進程也會對中國民航帶來更大的挑戰。

防止航空壟斷。美國政府無論是簽署《航空公司取消規制法案》，還是推進“市場開放”、“天空開放”政策，其意圖都是要為美國航空運輸業的發展營造和拓展更廣闊的自由競爭的航空市場。然而，在放松航空管制后，航空業刮起了一股強勁的“兼并風”，大的航空公司變得更強，行業集中度變得更高。就美國國內而言，美國八大航空公司所占市場份額在1978年是80%，而至1989年已高達94%。各大航空公司在競爭中強化其市場的控制力和占有度，并在市場競爭中實現對市場資源的瓜分。20世紀90年代，在國際航空市場競爭日益強化的情況下，甚至出現了航空公司通過聯盟來實現對國際市場的開拓和瓜分。這其中反響最為強烈的是1996年底世界民航運輸領域的兩大巨人—美利堅航和英航開始的結盟談判。由于美利堅航和英航占據北大西洋航路市場的份額高達70%，結盟后無疑將形成獨一無二的壟斷局面。航空公司之間的聯盟對于航空運輸業的規?；l展、航空企業更好地應對市場競爭有積極作用，然而壟斷的出現卻違背了營造更加自由、開放的航空市場的初衷。就中國而言，我們的民航業起步較晚，整體實力仍然有待提升。在世界航空自由化席卷而來的潮流中如何保有自己的市場份額、如何促使航空公司在結盟的同時防止壟斷發生，使航空市場仍然保持良性的競爭環境、避免不公平競爭是中國民航在世界航空自由化進程中必然遭遇的挑戰。

防止航空自由不對等。美國在航空自由化進程中雖然開出了增加通航門戶城市或者給予合作伙伴反壟斷豁免的誘人條件，但不容忽視的是，這些雙邊協定的某些內容仍具有不對等性特征。如在“市場開放”階段，在航空市場準入的協定方面，美國的空運企業可以由美國境內的任意一點飛往對方國家，而對方國家的空運企業卻只能飛往美國境內有限的幾個通航點。對美國空運而言，實現了市場準入的完全開放，但對其他協議締約國而言，卻只是有限開放。在“天空開放”協議中，美國對本國航空公司也有多方面的保護。如美國承運商可以競標英國或其他國家的航空郵件運輸，但其他國家的承運商卻不能競標美國的航空郵件運輸，其郵政總局的國際航空郵件只能由美國的運營商來承運；美國的航空公司不可以租用外國的飛機和機組人員，但他們卻可以向外國航空公司濕租自己的飛機；美國政府合同產生的貨物運輸需求只能由美國空運企業來承擔。④可見在航空自由化的兩個階段，在美國與締約國簽訂的協定中均存在著不對等性。因此，在雙邊協定締結的過程中，如何應對和保有話語權、最大限度地維護雙方的平等地位是中國民航遭遇的又一挑戰。

應對航空資本多元化。在歐美“天空開放”協議中，有一個重要內容就是實現歐美航空業投資開放。在2010年3月25日達成的新協議中提出，如果美國國會批準歐洲投資者持有美國航空企業的多數股份，歐盟也會做出對等的安排。最新協議中的這一重要內容彰顯出航空運輸業市場投資的開放是航空自由化正在拓展的領域，也意味著將出現航空資本多元化的局面，而這也將是中國民航發展遭遇的又一挑戰。早在2002年8月，中國民航總局就已經出臺了《外商投資民航運輸業規定》，而目前我國民航利用外資總額也已經超過300億美元。隨著航空運輸自由化進程的不斷邁進，這一數據仍將不斷增長。然而，我國對外資注入民航后的管理規章尚不完善。如何完善投資環境、吸引外資服務于我國民航強國戰略的實施，仍然是中國民航需要思考和應對的課題。

（作者單位：中國民航大學人文社科學院；本文系中國民航大學重大預研項目“中外民航發展歷程比較研究”和中國民航大學中央高校基金項目“實用主義與美國航空文化研究”的階段性成果，項目編號：3122014P005、ZXH2012F005）

【注釋】

①此次聽證會的主要目標是對美國運輸管理委員會的管理過程和控制方法進行改革。

②黃為：“美國放松管制得失談”，《民航經濟與技術》，1999年第3期。

③指定空運企業可以在締約國另一方領土內的中間點將一個航班所使用的大型機更換為小型機，并允許飛往其他國家。

④[英]里格斯·道格尼斯：《迷航：航空運輸經濟與營銷》，邵龍譯，北京：航空工業出版社，2011年，第61頁。

責編/張蕾