多維度制約監督模式下權力的運行

葉子紅

【摘要】廣大干部的清正廉潔是權力順暢運行的基本保證，習近平提出的“三不”機制是對廣大黨員干部的基本要求，為此必須堅持以權利制約權力，讓制度監督權利。同時，權力的制約與監督離不開廣大干部廉潔意識的增強。要依靠廣大干部自身建設以及制度保障，確保公權力切實為人民群眾的生產、生活保駕護航。

【關鍵詞】制約監督模式 權力陽光化運行 “三不”機制 內外部監督

【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

權力制約監督建設與“三不機制”

權力制約與監督是國家推動法治社會建設的必由之路，公權力的行使應當解決人民的生產、生活所需，為人民群眾謀福利，為防止權力濫用影響社會穩定發展，需要建立完善的制約監督機制。對于權力的制約與監督離不開對人的監督和對事的監督，“三不機制”的建設是對人和對事監督的有機統一，是權力監督模式基于當前社會實踐需求及中國共產黨法治思想不斷發展的有益創造。構建“三不”機制是保障權力掌控者依法依規行使權力的基礎，是促使廣大黨員干部樹立廉政觀念的催化劑，是加強社會主義法治建設和干部隊伍建設的必要基礎。通過“三不機制”建設，一方面完善權力運行的相關制度，推進權力陽光化運行；另一方面，加強權力掌控者、行使者的內心約束，促進公職人員廉潔自律。如果權力掌控者、行使者沒有樹立正確的觀念，濫用權力，就會造成不良影響。

當前權力制約與監督模式存在的不足之處

國家權力機關監督力量薄弱。相對于其他監督形式而言，國家權力機關監督的權威性最高。然而當前國家權力機關對于權力運行的監督在實踐中存在落實不夠深入，監督的相關規章制度缺乏足夠可操作性，形成了監督力量疲軟乏力，監督效果流于表面的尷尬局面，給人民群眾帶來了一種“空架子，搞形式”的不良印象。在實踐中，本應由國家權力機關決定、批準的一些重大社會、經濟問題往往在行政機關作出決定后徑直交付執行，而未經人大討論。此外，國家權力機關在踐行監督職能時存在監督效率不高，監督強度不大的問題。因其不能通過自己對監督對象采取黨紀處分、行政處罰乃至刑事措施，需要依賴其它機關、單位配合進行監督并落實監督意見，導致如遇到其它機關、單位不配合的情況就難以將監督問責落到實處。最后，國家權力機關組成人員的數量眾多，其常設機關的組成人員又多是“退居二線”的領導干部，受制于精力以及過往的工作關系、同事關系，在發揮制約監督職能時難免會打折扣。①

機關內部監督主體多元化導致監督重疊與監督缺位。當前，行政機關內部監督經過長期完善與發展形成了較為全面且層次明晰，主體多元化的監督體制。然而該制度面對新時期的新形式并沒有帶來很好的效益，相反因監督對象及其內容的重疊，產生了監督效費比下降的情況。從某一被監督主體受內部監督情況進行分析，從監督內容看，其既會受到對人的監督，也會受到對事、對行為的監督；從監督層級看，既有同級對同級的監督也有對下級的監督。這樣重疊繁復的監督機制不僅導致了監督效能的大大降低，還浪費了寶貴的人力、物力、財力資源，進而導致資源的低效運用。就具體進行監督的部門而言，其既包括對人的監督，也包括對事、對行為的監督，既有同級監督，也有層級監督，既有主動監督，也有被動監督，應當是內部監督模式中最全面、最系統的監督。但是單一部門進行全方位、全天候的監督，由于監督機制不暢，監督效能差強人意。②

機關內部監督機構缺乏應有的獨立性。機關內部監督機構應當能切實履行相應職責，為充分保障履職能力，必須要著力推進相對獨立的監督機構建設。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央重視權力的陽光化運行，當前內部監察機構獨立開展監督執紀工作的趨勢不斷加強，監督能力、監督意識和監督水平得到顯著提升。然而，當前地方機關仍然存在監督機構在人員、財務上附屬于業務機構，或者監督機構與業務機構相互混同等不良情況，這就使得監督機構的監督效率始終難以得到質的提升。究其原因，一方面，雙重乃至多重領導體系阻礙了內部監督機構順暢履行職能，黨委（黨組）領導、行政首長、上級監督機構乃至同級領導小組、工作小組、聯席會議、協商會議等都會對行政內部監督機構監督工作的開展造成制約，影響監督效益的發揮。另一方面，不少地區的機關內部監督機構的人員、財務、編制等長期附屬于行政機構整體，監督人員在履行監督職責時會因為薪酬待遇、人員編制以及其他方面的因素產生畏懼，特別是對重點業務部門（所謂的“實權部門”）開展監督時容易受到阻礙，甚至是打擊報復，這就對內部監督機構監督工作順利的開展造成負面影響。

社會監督形式松散、力量薄弱。社會監督包括公民個人、單位、新聞媒體、自媒體以及其他社會團體對國家機關及其工作人員的監督。近幾年來，黨中央、國務院加強了信訪工作的辦理力度，激發了人民群眾主體意識、參與意識，權力運行的民主性、公開性以及透明度不斷提高，社會監督的作用日益顯現。但在社會監督不斷強化的發展趨勢下，仍應該看到當前社會監督存在如下問題：首先，群眾總體的法律素養仍有待提高，導致在社會監督參與中往往是“事不關己”的心態，不愿意去“管閑事”，只有事情到了自己身上才會去維權。其次，社會監督缺乏法定化、制度化，缺乏強有力的權力機關作為后盾，信訪部門當前以接受舉報、投訴，轉交相關問題為主，具體解決問題的能力不強。再次，監督渠道不暢通，社會監督主體在發現問題后需要通過各種途徑上報給有權處理的相關部門，不僅費時費力，而且往往得不到誠懇、耐心的處理，減損了監督主體的信心。最后，新聞監督及網絡自媒體的監督制約作用未得到充分出來。在現行新聞管理體制下，新聞媒體多以正面報道為主，負面報道也以民生報道為主。對某些涉及公權力機關的負面新聞進行報道時往往受制于相關主管機構，顧忌較多，不夠大膽，或者含糊其辭，不夠完整，其輿論監督教育行政執法機關外部壓力不大。

多維度制約監督模式下的權力陽光化運行模式

第一，推進監督機制建設，保證“不能腐”。首先，完善權力機關監督機構設置，推進監督職能履行。國家權力機關對于公權力監督制約的行使，主要依靠其常設機關以及各專門委員會的日常監督工作。為了解決這種監督的有限性，在其他專門委員會之外，建立權力運行監督委員會集中行使法律法規賦予國家權力機關的監督權十分必要。該監督委員會同其他職能委員會相同，在人大閉幕期間以其常委會的名義對于本級以及下級各類行政機關、事業單位以及公職人員進行監督，開展定期以及不定期的走訪調查、詢問訪談，針對嚴重違反法律法規的行為，對于單位要求同級政府部門追究主要領導人行政責任，對于領導干部或者其他個人建議本級及上級主管機關對其采取相應的懲處措施。為了保障國家權力機關監督權的充分行使，建議成立相應協調委員會作為常設委員會，一方面協調國家權力機構監督與行政機關監督、黨的監督、社會監督之間的關系，協同推進監督工作開展，另一方面在日常工作中協調國家權力機關監督權在行政機關的落實，使得監督能夠確保落到實處，而不是走過場。

其次，完善領導體制機制，加強監督的獨立性。改變現有對于監督機構的雙重、乃至多重領導體制，充分發揮監督機關的監督作用，必須強化監督機構的自身獨立性。為此，首先應當明確監督機關的法律地位。應當立法保障監督機關監督權的行使，明確對行政機關、公職人員的行政違法、失職行為進行獨立監督的職責，并且確保監督機關在履行監督職責期間不受除直接上級外其他機關的任何影響。③其次是改雙重、乃至多重領導體制為垂直領導，建立監督機關與其他機關之間的“隔離墻”。強調監督機關財政經費調撥、監督人員選用、體制機制的獨立，這樣才能降低其他部門對監督行為的影響，保證監督目的的全面實現。最后，完善相應的體制機制建設，通過賦予監督機構完整的調查權、監督權，保障監督體系順暢有效，推動監督體制落到實處。④

最后，切實加強關鍵崗位、重點人員監督。貫徹落實“三不”機制在權力運行體系中的作用離不開集中監督力量，重點突破關鍵人、關鍵崗位。對于在權力運行機制中直接發揮作用的崗位和人員需要集中力量進行全方位監督，這不僅包括重要領導崗位以及領導干部，還包括接觸權力運行的眾多“位卑權重”的基層崗位、基層人員。為此，首先要在權力機關中要充分發揮民主集中制原則，加強集體對于個別領導權力的制約與監督，通過集體智慧防止公權力被個別人濫用的情況發生。其次要加強權力機關權力清單建設，以權力清單倒查關鍵崗位、重點人員以及領導干部，防止出現“小官巨貪”、“小蒼蠅遍地”的情況發生。最后要將巡視制度常態化，通過監察機構常態化巡視與拉網式排查始終保持高壓態勢，嚴厲懲處腐敗現象。

第二，加強外部監督，促成“不敢腐”。首先，以輿論監督促使權力機關、公職人員自覺自律。社會的公正不能僅僅依靠權力主體的責任、道德、自我約束等理念以及權力主體相互之間的監督來實現，還必須構建一個完善的、多層次的、廣泛的社會監督體系，而輿論監督就是其中最重要、最有效的手段之一，它對政治權力機構起著“防腐劑”、“殺蟲劑”的作用。輿論監督能夠利用遍布全國的龐大新聞網絡，迅速及時地把輿論監督的信息傳達給廣大受眾，使權力越位或者失位的情況以極快的速度被揭露出來，并引起相關監督部門和職能部門的警惕與介入，也能使群眾盡快看到黨和政府懲治權力違規的決心。新聞媒體的公開揭露和徹底曝光，使權力越位或者失位暴光，違法違規人員成為“人人喊打”的過街老鼠，形成一種強大的心理震懾和輿論壓力，不僅威懾著違法違規分子及其家屬，而且對那些尚未被揭露出來或產生過不良念頭還沒有具體行為和結果的人具有強大的預警作用。⑤

其次，不斷推進自媒體監督發展。科技的不斷進步為社會輿論監督的開展提供了豐富的“武器彈藥”，在科技促進與推動下，新時代的輿論監督出現了新的途徑。博客、微博、微信等依托于互聯網平臺的新型傳播工具為輿論監督的進一步發展提供了平臺。作為輿論監督中的新興渠道，自媒體監督在近年來不斷發展，自媒體監督為人民群眾進行社會問題探討和運用自身監督權利提供了新的平臺。自媒體監督的出現使得社會主體可以依靠現代化傳播工具將自身的意志直接轉變為群體性觀點，發揮同傳統媒體類似的集合觀點和意見的作用。通過該方式，個人相當于獲得了一個“大喇叭”，能夠讓自己的觀點受到更多人關注，引發社會討論，產生社會導向，而且近段時間以來微博的蓬勃發展使自媒體監督得到了空前的發展。

最后，為人民群眾監督提供順暢渠道。為人民群眾提供順暢的表達意見渠道，就是要通過人民群眾的“人民戰爭”方式使違法違紀分子無所遁形，迫使領導干部及公職人員在面對利益誘惑時不敢下手、不能下手、不想下手，不然就會陷入到人民群眾的汪洋大海之中。為此，應當完善人民群眾的渠道表達，允許、鼓勵人民群眾通過網絡、信件、電話、信訪等方式向監察機關、國家權力機關、信訪部門反映權力運行之中的問題，上述部門應當定期將反應領導干部及公職人員違法亂紀、貪污腐敗的線索報送同級以及上級紀檢監察部門。對于有明確指向性的線索，紀檢部門要做好備案登記，確保一案一查，絕不放過任何違法違紀情況。

第三，深入干部內心，實現“不想腐”。首先，建立健全內部監督與外部監督溝通機制。建立和完善內外部相結合的監督機制，在加強層級監督和專門監督等內部監督的前提下，盡可能拓寬外部監督渠道，使外部監督形成體系及網絡，促使各項外部監督形成合力。同時為了保證外部監督效益的發揮，也為了保證外部監督對權力運行行為的監督不至于發生偏離公平、正義、效率、價值的負面影響，建立內部監督與外部監督的溝通機制非常必要，使分散的監督形式形成一個有機整體，合理利用監督資源。實踐證明在現有的監督體制下，建立內部監督與外部監督的信息溝通及資源共享機制十分必要。

其次，保障領導干部及公職人員合理訴求。不少領導干部及公職人員貪污腐敗的重要原因在于掌握公權力后能夠接觸到更為廣泛的社會群體，其中不乏富商巨賈、“社會賢達”，這就使得一部分領導干部與公職人員產生拜金主義，認為工作繁重待遇差，何不用手中的權力換取不義之財。應當健全體制機制建設，保障領導干部及公職人員的合理訴求，不少領導干部及公職人員日常工作“5+2”，上班“白加黑”，日常工作繁忙，正當合理的需求得不到保障，應當發放的福利待遇機制沒有得到相應的健全與完善，演變成只要機關發放福利一律被是貪污腐敗所得，只要領導干部及公職人員得到一點優待就是因為以權謀私，部分單位以落實中央精神為名削減職工正當福利待遇，單位工作人員的正常收入得到嚴重影響。為此，要健全當前的福利待遇體制，明確各級領導干部及公職人員的合理福利待遇，并向基層進行傾斜，保障基層一線工作者的合理訴求得到滿足，切斷領導干部及公職人員因合理待遇得不到滿足而產生的不良思想。

最后，加強權力機關廉政文化建設。廉政文化是社會主義政治文明的基礎組成部分，是社會主義法治文化的有機構成要素。法治國家、法治社會建立、發展的過程，是一個樹立法律紀律權威、保障法律和紀律有效實施，尊重、維護、保障、實現人權、民主、自由、正義的過程，其中必然包含著對于廉潔從政、清廉執政、清爽行政的基本追求、認知過程和實踐過程。鑒于權力運行自身存在一定的局限性，因此在一定意義上需要不斷加強監督，需要在內外部監督與權力自律在有機結合與創新拓展的生動實踐之中得以支撐與完善。加強黨政機關廉政文化建設能夠弘揚清風正氣，對于廉政建設大有裨益。通過廉政教育推動權力機關領導干部及公職人員自覺遵守法律法規和政治紀律，不敢越雷池一步。為此，權力機關應開展豐富多樣的廉政教育活動，積極運用現代化傳播工具，通過線上教育與線下教育相結合的方式使得權力機關領導干部及公職人員深刻認識到廉政的重要性。此外，權力機關可以定期組織參觀廉政文化展、廉政警示講座等活動，由落馬干部現身說法，從思想上、認識上讓廣大領導干部及公職人員腦中繃緊清正廉潔這根弦，杜絕不嚴不實，不清不正的不良思想。

（作者單位：南京工業大學紀委監察處）

【注釋】

①韓志明：《行政責任的制度困境與制度創新》，北京：經濟科學出版社，2008年，第202頁。

②肖笛：“行政執法內部監督評析”，湖北省政府法制網，2011年12月13日。

③郎加：《監督制度創新》，北京：國家行政學院出版社，2005年，第34頁。

④王湘軍：“我國行政執法監督機制研究”，《北京工業大學學報》（社會科學版），2011年第4期，第48頁。

⑤張潔瑤：“網絡輿論監督與中國公民社會關系的理性審視”，《改革與開放》，2010年第6期，第14～15頁。

責編/許國榮（實習）