完善養(yǎng)老基金入市運(yùn)營監(jiān)管法律對策

趙昭

【摘要】從養(yǎng)老保險的發(fā)展歷史來看，無論采取哪種模式，其最基本的原則和目的，都是為了養(yǎng)老基金的安全和保值增值。因此，加強(qiáng)對我國養(yǎng)老基金入市運(yùn)營的監(jiān)管，完善與之相關(guān)的法律制度，對于加快完善養(yǎng)老基金投資政策，增強(qiáng)養(yǎng)老基金的支撐能力，促進(jìn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老基金 運(yùn)營監(jiān)管 法律制度

【中圖分類號】D9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著我國進(jìn)入老齡化社會步伐的加快，社會對加快養(yǎng)老保險制度改革的迫切性提出了更高的要求。2015年8月17日，國務(wù)院批復(fù)的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》（以下簡稱《辦法》）頒布，拉開了拓寬我國養(yǎng)老基金投資領(lǐng)域改革的序幕。《辦法》的公布實(shí)施，意味著養(yǎng)老金全面委托投資時代的開啟。養(yǎng)老保險基金作為一種相對凝滯的資產(chǎn)，是職工在工作期間所積累的資金，因而在資本市場上，被認(rèn)為是偏好股份收益性的投資性較強(qiáng)的穩(wěn)健型機(jī)構(gòu)投資。養(yǎng)老基金進(jìn)入股市運(yùn)營的效果，直接關(guān)系到養(yǎng)老保險投資運(yùn)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，只有健全和完善規(guī)避養(yǎng)老基金入市風(fēng)險的法律制度，才能確保入市基金資產(chǎn)的安全，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值。

養(yǎng)老基金概述

養(yǎng)老基金的概念。養(yǎng)老基金，是指由發(fā)起人和受益人（將來受益）收集、匯聚并進(jìn)行投資的基金，它為個人在工作期間積累儲蓄，作為其退休后的生活保障。①目前，從我國情況來看，作為世界上人口最多的國家，我國已經(jīng)開始邁入老齡化社會。截至2011年底，中國60歲及以上老年人口已達(dá)1.85億人，占總?cè)丝诘?3.7%。到2014年老年人口過2億，并以平均每年增加1000萬的速度進(jìn)入中國社會。正如人們形容的那樣“中國可以稱得上是‘跑步進(jìn)入老齡化’”，是一個未富先老的社會。社會養(yǎng)老保險基金（以下簡稱養(yǎng)老基金）是養(yǎng)老體系的組成部分，重視加強(qiáng)對我國養(yǎng)老基金的管理，完善我國養(yǎng)老基金投資監(jiān)管法律制度，是一件關(guān)系到未來社會穩(wěn)定的大事。

我國養(yǎng)老保險制度體系。主要由三部分組成：第一，基本養(yǎng)老保險基金。是指國家為了保障勞動者年老后的基本生活需要，依照一定的法律程序，通過強(qiáng)制手段依法籌集的養(yǎng)老保險資金，屬于地方養(yǎng)老金。采取用人單位和職工個人繳費(fèi)的辦法，由社會統(tǒng)籌和個人賬戶組成。由于這一制度是由國家依照法律，由政府強(qiáng)制建立起來的，任何用人單位都必須無條件地依法、按時、按稅率繳納養(yǎng)老保險稅（費(fèi)），同時，基本養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營、投資方向和數(shù)額等均需嚴(yán)格按照規(guī)定依法進(jìn)行。由于基本養(yǎng)老基金是職工在職時按照企業(yè)職工工資的一定比例籌集的，需要長達(dá)數(shù)十年的積累，并在退休后才能領(lǐng)取，如依法將這種長期性和穩(wěn)定性較強(qiáng)的資金投資到適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域和方向，可獲得較好的投資回報(bào)并能實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。第二，補(bǔ)充養(yǎng)老保險基金。是用人單位為了提高職工在退休后的生活水平，在自愿的基礎(chǔ)上籌集以補(bǔ)充養(yǎng)老保險的資金，由企業(yè)委托合格的養(yǎng)老基金管理人管理。一般其來源為企業(yè)年金及職業(yè)年金。由于補(bǔ)充養(yǎng)老基金是用人單位根據(jù)自身的效益情況自愿建立的，所以一般來說經(jīng)濟(jì)效益好的單位才會加以考慮繳納；補(bǔ)充養(yǎng)老金大多由用人單位繳費(fèi)，且其資金全部委托給基金管理公司、信托投資公司等機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營，這也就決定了在投資過程中是以實(shí)現(xiàn)投資效益最大化為目標(biāo)。第三，全國社會保障基金。屬于養(yǎng)老保險的戰(zhàn)略儲備資金。全國社保基金的主要來源是政府的財(cái)政撥款，也有一部分來自國有股減持。由于全國社保基金是政府管理部門為了補(bǔ)充和提高基本養(yǎng)老保險未來的支付能力、儲備用于人口高峰期來臨時，萬一出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金入不敷出的支付危機(jī)而建立的基金，基金是由政府撥款設(shè)立的，由全國社保基金理事會負(fù)責(zé)管理，避免了基本養(yǎng)老保險處于各省管理的分散狀態(tài)，為基金的安全和保值增值提供了有利條件。

上述三種不同層次的基金所有一個共同點(diǎn)：即使用上的專項(xiàng)性，基金只能用于社會保障事業(yè)，任何機(jī)構(gòu)和個人都不得以任何理由和借口侵占或挪用這些“養(yǎng)命錢”。

國際上基本養(yǎng)老保險資金運(yùn)行法律制度

國際上養(yǎng)老保險法律產(chǎn)生的時代背景。現(xiàn)代意義的養(yǎng)老保險法律最初起源于德國，在當(dāng)時的政治、經(jīng)濟(jì)和社會背景下產(chǎn)生的。1889年，《老年和傷殘保險法》的發(fā)布，標(biāo)志著世界上第一部現(xiàn)代意義上養(yǎng)老保險法律制度的誕生，使勞動者有了抵御年老風(fēng)險的保障。該法明確將養(yǎng)老保險作為國家強(qiáng)制性的繳費(fèi)計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)了養(yǎng)老保險權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，德國的養(yǎng)老保險理論為此后許多國家所效仿，奧地利、瑞典、匈牙利、丹麥、挪威、英國、法國、羅馬尼亞等歐洲國家也于19世紀(jì)末20世紀(jì)初先后制定了養(yǎng)老保險法。②此后，美國以1935年頒布的《社會保障法》為前奏，拉開了整個社會保障法律發(fā)展的序幕。英國以1942年發(fā)布的《弗里奇報(bào)告》為開端，于1946年先后頒布了《國民保險法》、《國民健康法》，全面建成了防范老年、疾病、失業(yè)等風(fēng)險的社會保險法律制度；1948年，英國宣布成為世界上第一個福利國家，隨后，挪威、瑞典等國紛紛建立了福利國家。國際上養(yǎng)老保險法律制度從創(chuàng)立到發(fā)展，是在不斷調(diào)整和改革中的，每個國家都有自己不同的具體國情，很難找出完全相同的法律制度，各自的做法也都有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

國際上流行的養(yǎng)老基金法律制度。可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制和部分積累制。第一種是現(xiàn)收現(xiàn)付制，指正在工作的一代人依法向養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳費(fèi)，用來支付已退休人員的養(yǎng)老金。簡單地說，就是下一代人供養(yǎng)上一代人。優(yōu)點(diǎn)在于繳費(fèi)比率的確定和調(diào)整比較靈活，該制度一經(jīng)建立不需要經(jīng)過較長時間的基金積累過程，可以較少受到通貨膨脹、金融危機(jī)等天災(zāi)人禍的影響。缺點(diǎn)在于供養(yǎng)能力是隨著退休人口比例的增加而發(fā)生反方向變化，特別是在人口老齡化的狀態(tài)下，可能出現(xiàn)某一代人難以由下一代人供養(yǎng)的現(xiàn)象，不容易應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)。第二種是基金積累制，指正在工作的一代人為自己將來退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金向養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳費(fèi)，養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對籌集的養(yǎng)老基金投資運(yùn)營，本金和受益用來支付未來養(yǎng)老金的籌資模式。③簡而概之就是“同代自養(yǎng)”，這種基金制的特點(diǎn)是，投保人繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)就是將來自己領(lǐng)取的養(yǎng)老金的來源，職工將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金多少取決與養(yǎng)老保險個人賬戶的積累額即本金與投資運(yùn)營所得回報(bào)之和。④由于該制度一般積累的基金規(guī)模較大，為了抵御物價上漲帶來的通貨膨脹風(fēng)險，需要投資運(yùn)營，所以難以規(guī)避投資風(fēng)險，面臨的貶值壓力比較大，尤其是當(dāng)金融危機(jī)來臨時其不足就顯現(xiàn)出來。第三，部分積累制是現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制的結(jié)合。鑒于二者各有優(yōu)點(diǎn)和不足，實(shí)行部分積累制無疑是明智選擇。我國的基本養(yǎng)老保險制度是典型的部分積累制。

從養(yǎng)老保險的發(fā)展歷史來看，各國都走過了不斷探索和改革的過程，且一直處于對各種制度和模式選擇的爭議聲中，包括德國從最初選擇基金制改變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制，也有智利從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榛鹬疲€有中國從國家統(tǒng)包型的養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌和個人賬戶向結(jié)合的部分積累制類型。⑤至于哪種模式更好，都有待社會實(shí)踐的檢驗(yàn)，但無論采取哪種特殊措施，其最基本的原則和目的，都是為了養(yǎng)老基金的安全和保值增值，而從以上基本養(yǎng)老保險資金運(yùn)行模式來看，都需要面臨不同的管理風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

我國養(yǎng)老基金投資運(yùn)營管理模式的選擇

近十多年來，我國養(yǎng)老保險事業(yè)得到了較快的發(fā)展，截至2014年底，養(yǎng)老基金的結(jié)余達(dá)到3.5萬億元。與此同時，保值增值方面的問題也很突出。據(jù)世界銀行預(yù)計(jì)，從2005年到2040年，中國的老齡人口將從2.84億增長到4億多，人口老齡化的快速到來，使得養(yǎng)老基金面臨一個巨大的保值增值壓力。從管理者的角度出發(fā)來考慮，如果我們把養(yǎng)老基金一味存在銀行里，追求絕對的“票面安全”，無疑帶來的是實(shí)際貶值的巨大損失，而如果在投資方向上稍有疏忽，又將面臨著市場波動的巨大風(fēng)險，因此，養(yǎng)老基金的安全關(guān)系著未來社會的穩(wěn)定，每一步改革政策的出臺都是慎重決策的結(jié)果，如果用“如履薄冰”來形容并不過分，這就是目前我國養(yǎng)老基金管理的兩難選擇。《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》頒布后，明確了投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計(jì)不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%。這意味著我國養(yǎng)老金全面委托投資時代的開啟。

目前，世界各國的基本養(yǎng)老基金大多是以政府為主進(jìn)行管理的，都采取以委托代理方式，由養(yǎng)老基金委托給基金管理公司等機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營。由于美國在養(yǎng)老基金立法中的規(guī)定在世界各國相關(guān)立法中是最為全面、最為完備的，包括英國、加拿大、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)國家及一些發(fā)展中國家都學(xué)習(xí)和效仿美國的立法經(jīng)驗(yàn)并予以應(yīng)用，例如在英國，養(yǎng)老金資產(chǎn)已占其國內(nèi)生產(chǎn)總值近五分之四；日本也以法律形式規(guī)定，建立養(yǎng)老金的企業(yè)無權(quán)自行運(yùn)用養(yǎng)老金的資金，必須委托信托銀行、人壽保險公司或投資顧問公司進(jìn)行運(yùn)用。⑥我國養(yǎng)老基金亦應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步改變經(jīng)辦主體直接投資運(yùn)營的管理模式，采取委托代理或信托的方式，讓符合條件的基金管理公司、證券公司、養(yǎng)老金管理公司等投資機(jī)構(gòu)通過契約方式或者投標(biāo)的方式參與養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老基金的保值增值。

養(yǎng)老基金入市面臨的風(fēng)險

代理風(fēng)險。目前，我國的法律法規(guī)規(guī)定了養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營采取委托代理的管理方式。但是在代理人和委托人之間，由于雙方所追求的目標(biāo)函數(shù)不一致，加之管理中存在的信息不對稱等因素，代理人手中所經(jīng)營的不是自己的資產(chǎn)，往往不能像管理自己的資產(chǎn)那樣努力，甚至還可能出現(xiàn)代理人追求的不是受益人利益的最大化，而是自身利益最大化，從而損害委托人和受益人利益的情況，如濫用職權(quán)、瀆職及欺詐事件的發(fā)生，還有諸如盜取養(yǎng)老金違法進(jìn)行自我投資等情況，代理風(fēng)險隨之產(chǎn)生。

市場風(fēng)險。是指由于股票價格的變化所導(dǎo)致的養(yǎng)老基金投資受益的不確定性。由于在證券市場上能夠引起股票價格變動的因素比較多，股市跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上漲、下跌連在一起的，如經(jīng)濟(jì)周期、利率變化等，由于我國股票市場起步較晚，股票市場發(fā)育還不成熟，存在上市公司治理等問題，所以我國養(yǎng)老基金入市，會面臨較高的市場風(fēng)險。

管理風(fēng)險。管理風(fēng)險主要是由于投資經(jīng)營決策失誤、管理不善等原因造成。根據(jù)美國的謹(jǐn)慎投資人義務(wù)，養(yǎng)老基金管理人或投資管理人在從事投資管理活動時，要遵循受信人義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，而且也要遵循“統(tǒng)一謹(jǐn)慎投資人法”規(guī)定的謹(jǐn)慎投資人規(guī)則，具備與所從事的投資行為相適應(yīng)的技能，以減少或避免投資損害的發(fā)生，為此，強(qiáng)化對養(yǎng)老基金投資管理人的監(jiān)管勢在必行。

完善養(yǎng)老基金入市運(yùn)營監(jiān)管的建議

建立養(yǎng)老基金投資的信息透明制度。信息是影響投資行為的關(guān)鍵性因素。真實(shí)、準(zhǔn)確、完整與及時的信息披露有助于投資者采取合理的投資決策，降低市場中的信息不對稱程度，降低投資風(fēng)險，由于養(yǎng)老基金是一種公共基金，用之于市場投資就應(yīng)該是透明公開的，各個國家對此都有明確的立法，例如，美國在《雇員退休收入保障法》中規(guī)定了有關(guān)養(yǎng)老基金要向參與人和受益人提供信息披露的義務(wù)，我國應(yīng)該借鑒這一規(guī)定，建立年報(bào)制度，由管理機(jī)構(gòu)每年向社會公布投資的收益情況和財(cái)務(wù)報(bào)告，讓公眾有知情權(quán)，并且能夠接受社會的監(jiān)督。

加快養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌步伐。按照國務(wù)院發(fā)布的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為養(yǎng)老基金委托投資的委托人，負(fù)責(zé)制定養(yǎng)老基金歸集辦法，將投資運(yùn)營的養(yǎng)老基金歸集到省級社會保障基金財(cái)政專戶。這就為我國的養(yǎng)老基金入市運(yùn)營制定了具體實(shí)施步驟。如此，當(dāng)前養(yǎng)老基金入市要解決的首要問題，是按計(jì)劃將錢收上來，否則入市投資也就無從談起。從長遠(yuǎn)來看，將養(yǎng)老基金結(jié)余向省級社保歸集，統(tǒng)一委托給全國社保基金理事會，或者設(shè)置中央層面的專門機(jī)構(gòu)運(yùn)營，由全國統(tǒng)一管理，對于提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的運(yùn)營風(fēng)險耐受能力具有積極的意義。但是目前這并不是一件容易的事情，由于人口在區(qū)域間流動的不確定性，各地養(yǎng)老基金收支不穩(wěn)定，每年結(jié)余或虧損的數(shù)字都在變化，養(yǎng)老基金結(jié)余歸集到省級社保難度較大，加之部分地方養(yǎng)老基金收支平衡困難，面臨的問題不是養(yǎng)老基金結(jié)余如何投資，而是如何籌措資金彌補(bǔ)收支缺口。面對這種實(shí)際情況，我國養(yǎng)老基金入市時間表上應(yīng)采取區(qū)別情況、分步實(shí)施的辦法，以確保基金的安全和保值增值。

完善我國養(yǎng)老基金投資管理人的相關(guān)法律制度。隨著我國養(yǎng)老基金入市投資運(yùn)營，現(xiàn)實(shí)中對養(yǎng)老基金投資管理人謹(jǐn)慎投資方面的法律需求在急速上升，我們應(yīng)當(dāng)借鑒美國等英美法系國家的立法經(jīng)驗(yàn)，完善我國相關(guān)的法律制度，在著手制定我國的《謹(jǐn)慎投資人義務(wù)法》之時，以謹(jǐn)慎義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)為核心，明確養(yǎng)老基金投資管理人的行為規(guī)范，規(guī)定養(yǎng)老基金管理人必須以參與人和受益人的利益為唯一目的，提出養(yǎng)老基金管理人必須實(shí)行投資組合的科學(xué)管理，要求規(guī)定養(yǎng)老基金管理人必須合理節(jié)約投資管理成本，以實(shí)現(xiàn)投資效益的最大化。通過這些法律規(guī)制，以有效地監(jiān)督養(yǎng)老基金管理人盡職盡責(zé)履行義務(wù)，并以良好的資產(chǎn)管理業(yè)績和社會信譽(yù)取信于民，避免造成投資運(yùn)營資產(chǎn)的損失。

建立養(yǎng)老基金仲裁調(diào)節(jié)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。在資本市場上，由于信義的缺失，導(dǎo)致受托人對受益人不能很好承擔(dān)信義義務(wù)，加之伴隨證券市場的建立而出現(xiàn)的諸如內(nèi)幕交易、市場操縱等各種欺詐行為，都可能造成對受益人合法權(quán)益的損害。此時，受益人最為關(guān)注的是受到的經(jīng)濟(jì)損失是否得到合理的補(bǔ)償。而這也是當(dāng)前我國證券市場的薄弱環(huán)節(jié)。特別是目前我國沒有一個處理養(yǎng)老保險爭議的法律規(guī)定，又面臨數(shù)量較大的養(yǎng)老保險爭議案件，處理起來十分困難。筆者建議，要以建立一個公平高效的資本市場機(jī)制為目標(biāo)，探索建立多元化的糾紛解決和利益補(bǔ)償機(jī)制，包括啟動行政和解試點(diǎn)、引入證券行業(yè)仲裁調(diào)解機(jī)制，完善證券侵權(quán)民事賠償制度及與之相關(guān)的司法解釋，建立民事賠償責(zé)任制度，當(dāng)養(yǎng)老基金受益人的利益受到損害時，使其能夠據(jù)此得到應(yīng)有的救濟(jì)。

（作者為大連海事大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①[英]E·菲利普·戴維斯，貝恩·斯泰爾：《機(jī)構(gòu)投資者》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第12頁。

②田咸平：《社會保障制度建設(shè)》，北京：人民出版社，黨建文物出版社，2006年，第38頁。

③⑤陳培勇：《通向養(yǎng)老保險之路》，北京：中國法制出版社，2010年，第57頁，第96頁。

④董克用，王燕：《養(yǎng)老保險》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2000年，第22頁。

⑥劉俊伶：“法律監(jiān)督系統(tǒng)存在的不足與完善措施”，《人民論壇》，2015年第17期，第124～126頁。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）